按照中共十八大的要求，到2020年，城乡居民人均收入要在2010年基础上翻一番。要实现这一奋斗目标，从2013年到2020年的八年间，按可比价格计算，全国农民人均纯收入必须年均递增6.2%以上，存在一定难度。要实现这一奋斗目标，应该按照促进“四化”同步的方向，立足我国国情和发展阶段，有效组合若干支持措施。

（一）积极发挥新型城镇化的带动作用，拓展农民增收渠道

近年来，中央反复提出要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。为此，要在利用前述城镇化积极效应的同时，积极推进城镇化的转型发展，通过新型城镇化更好地解决以下问题：

1.增强城镇特色和城市群内部不同城镇之间的有机联系，拓展城市带动农民就业增收的空间。

如果城镇化的发展，不能有效带动农民，特别是农业转移人口就业增收，这样的城镇化对扩大内需的潜力实际上是有限的。要结合建立现代产业体系，通过大力发展服务业，促进三次产业融合发展，强化城市功能特色，提升城镇化发展质量，带动农民就业空间的开拓。当前，许多学者提出，鉴于我国许多大城市存在交通拥堵等大城市病，推进城镇化发展应该以加强中小城市和小城镇作为重点。我们认为，这种观点是值得商榷的，因为不同规模的城市都有其不同的城市病，当前我国大城市的发展虽然普遍存在交通拥堵等大城市病，但大城市提供的就业机会和发展空间往往是中小城市和小城镇无与伦比的。况且，许多大城市存在交通拥堵等问题，与城市治理水平较低有密切关系。解决这些问题，最根本的是要提升城市治理水平，而不是因噎废食，控制大城市发展。我国多数中小城市和小城镇，虽然不存在交通拥堵等大城市病，但致命的问题是缺乏就业和发展机会。从国内外经验来看，以中小城市和小城镇为重点推进城镇化，很容易导致资源配置效率、甚至城镇化质量的下降。许多发达国家的“逆城市化”是城市化发展到较高阶段后的产物，我国在总体上尚未进入这一阶段。因此，在我国，推进新型城镇化发展，应该切实按照把城市群作为推进城市化主体形态的要求，坚持走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，以大城市、特大城市为龙头，以区域中心城市为重点，着力增强城市功能特色和城市群内部不同城镇之间的分工协作、优势互补关系。

2.加快城乡房地产制度、教育制度和其他公共服务供给制度的改革创新，为有序推进农业转移人口市民化创造条件。

近年来，我国农民工向城市的转移，正在呈现从个人进城向举家进城、从流动就业到稳定就业的转变趋势。如据国家统计局发布的《2011年我国农民工调查监测报告》，2011年我国外出农民工中 ，在21～30、31～40、40～50岁三个年龄段，从事现职五年以上者分别占22.3%、24.5%和21.9%；举家外出农民工的增长，也明显快于住户中外出农民工的增长。因此，解决农民工的住房、教育和其他公共服务问题，越来越成为推进农业转移人口市民化必须解决的迫切问题。如果城市的高房价（包括高房租）长期居高不下，如果城市保障房建设长期惠及不到进城农民工，如果城市教育制度长期排斥农民工子女入学，那么推进农业转移人口市民化的过程，很容易变成进一步剥夺农民、侵蚀农民增收能力的过程，很容易加剧农业转移人口生活环境的恶化、发展环境的边缘化，包括农民工住房的贫民窟化。这样的城镇化不仅在持续带动农民增收方面存在很大局限，还容易加剧妨碍社会稳定和谐的隐患。

3.增强城镇化对农村产业发展和农民增收的带动能力，拓展农民的财产性收入。

如结合城镇化规划布局的调整，统筹推进区域中心城市、县城和重点镇、新型农村社区、产业集聚区建设，在尊重农民意愿和加强农地用途管制的前提下，盘活农村建设用地，培育农村建设用地市场，促进农户宅基地和其他农村建设用地的集约利用、高效利用。在维护农村社会稳定的前提下，引导龙头企业和农民专业合作社参与新型农村社区建设、土地整理和复垦，据此按一定条件优先获得产业建设用地，也为开拓农民的财产性收入和就业机会创造条件。允许城镇规划区内属于农村集体的建设用地，直接进入城镇土地一级市场，通过转让、出租、入股等方式参与城镇土地开发，开拓农民的财产性收入来源。在保护农民权益的前提下，深化征地补偿制度的改革，也有利于增加农民的财产性收入。

（二）加快农业组织制度创新，积极培育新型农业经营主体

加强农业组织制度创新，积极培育龙头企业、农民专业合作社、规模化种养大户和家庭农场等新型经营主体，可以更好地带动农民增收。促进农民专业合作社和家庭农场、种养大户的发展，还可以在资源、要素资本化和垄断深化的背景下，更好地维护农民参与农业发展方式转变的合法权益。大量调查显示，农业组织制度创新与农业经营方式转变之间可以呈现良好的互动关系，有利于更好地突破现有制度环境的约束，更好地带动农业增产增效和农民增收，加快农业发展方式转变，甚至有利于解决发展现代农业中“谁来种地”、“如何种地”等问题。近年来，国家支持龙头企业、农民专业合作社发展的政策不断加强，许多地方结合促进农业规模经营，也加强了对土地流转和种养大户的支持力度。要在总结地方经验的基础上，出台系统性政策促进新型农业经营主体的发育，并在其中突出重视以下问题，更好地确保更多的农民能够真正参与农业发展方式转变，真正分享农业发展方式转变的成果。

1.突出支持新型经营主体增强创新能力，鼓励其更好地带动农民增收和农业发展方式转变

要结合农业支持政策的调整，注意整合资源，突出重点，突出加强对龙头企业、农民专业合作社、农产品行业协会和家庭农场、种养大户的支持，鼓励其在推进农业发展方式转变中发挥示范带动作用。要把支持其增强创新能力和发挥对农户的示范带动作用，作为支持新型农业经营主体发展的主要依据。

2.积极稳健地引导农村土地流转，促进农业产业化发展方式的转变

从总体来看，为了促进农业或农业产业化发展方式的转变，应该进一步加强对农村土地流转的引导，鼓励农业产业化走专业化、规模化、集约化发展道路，支持优势特色农产品产业带、产业链建设，让农民更好地分享农业发展方式转变带来的增收机会。当前，要在加强土地承包经营权确权登记工作的同时，结合支持相关示范活动，进一步加强对土地流转行为和土地流转合同的规范、引导和监督工作，完善维护农民土地承包权益的长效机制。在规范土地流转合同的同时，为更好地带动农业产业化经营和农民增收，应该优先鼓励农户土地向种养大户、家庭农场和农民专业合作社流转，优先鼓励撂荒土地的流转，适度优先地支持龙头企业通过土地流转加强农产品原料基地建设。

（三）完善农业补贴政策，建立农民收入直接补贴制度

近年来，我国农业补贴政策不断完善，有效促进了粮食增产和农民增收，也为农民转移性收入的更快增长提供了支撑。我国已经出台的农业补贴政策大致有以下几个方面：（1）以良种补贴、农机购置补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴为主要内容的农业生产促进补贴政策。（2）以大县奖励为重点的地方财政奖补政策，如产粮大县奖励政策、产油大县奖励政策、生猪调出大县奖励政策。（3）以技术服务补助为主要内容的技术服务补贴政策，主要包括农民培训补助、动物防疫补助、农业生产关键技术补助等。（4）以农业保险补贴为主要内容的灾害损失补助政策。（5）以草地保护为主要内容的农业生态环境保护奖补政策。如退牧还草补贴政策、草原生态保护补助奖励政策等。农业补贴政策的实施，在总体上有利于农民增收。但不同的农业补贴政策对于农民增收的实际影响，则有较大差别（如良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴可以增加大多数农民的转移性收入；但农机购置补贴、灾害损失补助政策、农业生态环境保护奖补政策，只能增加部分农民的转移性收入。以大县奖励为重点的地方财政奖补政策，则不会增加农民的转移性收入。但通过实行农机补贴政策，促进农业机械化的发展，有利于缓解传统农忙季节农业劳动力短缺的问题，间接有利于农民拓展通过非农产业增收的渠道）。

借鉴国际经验和趋势，今后完善农业补贴政策，要在加大补贴力度的同时，突出以下四个方面：一是加强对绿箱政策的支持，优先鼓励农业的科技进步和创新、农业多功能性、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划等。要加大对上述（2）、（3）、（4）、（5）项补贴力度。二是整合现有的良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴等，形成农民收入综合补贴制度，在维护这些补贴现有收益的同时，降低其实施成本，建立农民收入补贴随上年GDP同步增长机制。三是强化面向特殊困难地区、特殊困难群体的收入援助政策。对于连片特困地区、地质灾害易发地区、高山远山地区等特殊困难地区和特殊困难群体，实施或强化有限期的收入援助政策，鼓励其转产转业，或实现异地移民搬迁。对于区域性、群体性农民减收问题较为严重的地区，特别是由于自然条件、外部环境变化和贸易政策调整导致区域性、群体性农民严重减收的地区，根据农民减收的原因及其影响的持续时间，实行有期限的农民收入援助政策，防止由于区域性、群体性农民减收形成严重的经济社会问题。对于受贸易政策调整影响较大的地区，要借鉴国际经验设立结构调整支持资金或结构调整培训补贴，通过加强农民转岗转业培训和企业家培训，实行再就业补贴等措施，引导产业转型。四是对于当前支持特定农产品生产的各项补贴政策，要加强政策实施效果评估。在此基础上，分类采取加强、维持现状、取消等不同的政策倾向，确保突出重点，增强农业补贴政策的系统性和整体功能，提高补贴效果和补贴政策的可持续性。

要结合农业补贴政策的调整，突出支持农业增强竞争力和可持续发展能力，引导农业转型发展，把增强农业补贴政策的普惠功能和强化支持特殊困难地区等特惠功能结合起来。近年来，少数地方针对个别产业、个别地区实行高强度的财政补贴政策，相关补贴政策更多地体现了“特惠”，而不是“普惠”的要求，不利于产业之间、区域之间公平竞争，相关补贴政策的可持续性也值得怀疑。由此支持的案例更多地具有“花瓶”意义，缺乏示范、推广价值和可持续性，不宜过分宣传和肯定。

（四）正视农业劳动力老弱化和农户兼业化问题，加大对发展农业服务业的支持力度

借鉴日本等国的经验，在人口老龄化的背景下，就总体而言，农业劳动力老弱化、农户兼业化，甚至形成以“二兼农户”为主导的农业经营格局，在一定时期内是不可避免的。20世纪60年代日本出台的《农业基本法》致力于建立以自立经营农户为主的农业结构，但在很长时期内都未能成功，原因也在于此。近年来，我国许多地区致力于培育新型经营主体，其中的家庭农场和种养大户在很大程度上类似于日本的自立经营农户。在此背景下，将培育农业企业家和发展农业服务业有机结合起来，有利于解决如何发展现代农业的问题，更好地带动农民增收。因为在一个地区，如果有几个精明的农业企业家带着农民干，帮助农民选择经营方向，解决农资选购、良种选择和产品销售等问题，老弱化的农民发展现代农业“从何着手”、“向何处去”的难题，就比较容易化解。在这个地区，如果有发达的农业服务业，农民一个电话，就可以方便快捷地获得农机服务、植保服务、销售服务等，老弱化的农民发展现代农业“无力下手”、“如何着手”的问题，也就不再成为问题。少数农业企业家+大量老弱化的农民+发达的农业服务业，不失为发展现代农业的重要途径。实际上，发展农业服务业，还可以借助城乡服务业的有机联系和城市高端服务业密集的优势，更好地坚持以工促农、以城带乡、“四化同步”。

（五）加强对农民、农业转移人口的职业技能培训和创业培训，优化支持中小企业发展的政策环境

加强对农民、农业转移人口的职业技能培训和创业培训，从根本上有利于提高农民的就业增收能力。尤其是当前农民来自于非农产业的收入已经超过农民人均纯收入的半壁江山，加强这些培训更为重要。要加强农业劳动力转移信息服务体系建设，积极发挥信息化对农民就业增收的带动作用。

加强对农民、农业转移人口的职业技能培训和创业培训，要把培训农民的创业能力和企业家才能，放在突出位置。前文提出要突出支持新型经营主体增强创新能力，为此加强对新型经营主体带头人的培养培训至关重要。速水佑次郎和神门善久在研究日本农业时提出，日本农业要想脱离政府保护而自立，最关键的还是要多培养一些能够在规模扩大了的土地上熟练使用新技术、面对市场环境的变化及时调整投入和产出的具有较高文化和经营素质的农民。摆在日本面前的道路有两条，一条是把农业资源尽量集中到具有经营积极性和经营能力的少数农民手中，发展自立型专业农业；另一条是农地继续留在仅仅为了保全财产的虚假农民手中，放任农业的自然衰退。今天的维持现状将不可避免地带来明天的衰退。这种结论对于我国也具警示意义。

此外，鉴于当前我国农产品价格已在总体上进入波动幅度放大或波动频率增加的阶段，实行对农产品市场的弹性调控和分类调控，完善对农产品市场的调控方式，对于促进农民增收，同样比较重要。关于这一问题，笔者已进行过专门分析，在此不再赘述。