城镇化可以区分为“粗放式城镇化”与“精细式城镇化”。“粗放式城镇化”着眼于房地产商盖更多房子并高价卖房，政府用行政力量动员更多农村居民住到城镇；“精细式城镇化”着力于转换农村居民身份、为转变了身份的农村居民提供市民，化的社会保障。“粗放式城镇化”不需要政府出钱、不需要政府支付社会改革成本；“精细式城镇化”需要政府出钱、需要政府支付社会改革成本。“粗放式城镇化”会在短期内实现地方GDP的较快增长、为地方政府官员提供政绩，但会进一步放大房地产泡沫、加大社会动荡风险；“精细式城镇化”可实现中国经济可持续增长、从根源上消除中国社会动荡风险、使执政党的经济基础与社会基础更加牢固。

推进城镇化，是先从“盖房子让农村居民在城镇买房及住到城镇”入手，还是以“农村居民身份转换”作为突破口，不仅关系到城镇化的质量，而且关系到社会稳定的可持续性，还关系到能否从源头上化解社会动荡的风险。

如何理解城镇化的本质并科学确定城镇化内涵，直接关系城镇化的质量及经济社会效应。城镇化不是简单地让农村居民迁移并住在城镇。提高城镇化的质量，“积极稳妥推进城镇化”，要着眼于“农村居民市民化”，定位于加加快“人的城乡一体化”。城镇化的本质有步骤分阶段实现“农村居民市民化”

1．城镇化既不是简单地“合村并居”，也不是短期内动员更多农村居民到城镇买房及住在城镇。

推进城镇化进程，既要尊重经济社会发展规律，也要尊重农村居民的意愿。如果地方政府打着“推进城镇化”旗号，以“合村并居”的方式造城镇；如果房地产商以“推进城镇化”名义，大规模圈地盖房而在短期内让政府动员更多农村居民到城镇买房及住在城镇，很可能会把城镇化引入误区，走向“伪城镇化”的道路。

在中国大多数区县半径75～150公里的地理特征下，绝大多数农村居民对城镇化的期待及渴望，是能够得到“市民身份”，能享受到与城市居民平等的社会保障等待遇。至于能不能住在城镇，并不是农村居民最关心、最渴求的。因此，政府应按农村居民市民化的内在逻辑，从农村居民身份转换、让农村居民能够享受市民待遇入手推进城镇化进程。

2．城镇化要求给予农村居民“市民身份”及市民保障。

某些地方以加快城镇化为借口，进行所谓“让农民以宅基地换市民身份、以耕地换社保”的试点，背离了城镇化的本质。实现农村居民市民化，给农村居民以“市民身份”与市民待遇，是城镇化的本质及内在要求。农村居民身份的转换及享有市民待遇，不应该有附加条件，不应与农民的宅基地及住宅、承包的农业耕地、林地、草地、山地等挂钩。当然，农村居民市民化的城镇化进程推进，必然会触及农村土地产权制度，但必须坚持无条件转换农村居民身份的原则。

需要强调的是，在农村居民身份转换与农村土地产权制度改革关系上，农村居民身份转换是前提，要谨防不转换农村居民身份就贸然搞农村土地产权制度改革的风险。转换农村居民身份是社会持续稳定的要求，是政府的责任；农村土地产权制度改革，则是为充分保障农村居民所享有的土地权益，使农村居民增加财产性收入，并相应提高土地资源配置效率。可在农村居民身份转换的前提下，坚持保护并让农村居民充分分享农村土地权益的原则下，适时启动并推进农村土地产权制度改革。如果农村居民有了市民身份并平等享受市民待遇，农民就会要求并支持农村土地产权制度改革。

城镇化的终极目标：消除城乡二元社会结构

1．社会持续稳定要求尽快对城乡二元社会结构进行改革。

改革开放以来持续多年的经济高增长，不仅使中国成为世界第二大经济体，而且实现了国富。某种意义上，中国已经有了消除城乡二元社会结构的国力。以城镇化进程启动城乡二元社会结构的改革，既可以助推城镇化进程的加快，又可以提高城镇化的质量及效率。如果城镇化不与消除城乡二元社会结构相联结，城镇化在短时间内虽然会拉动GDP增长，但是城镇化后遗症会使社会稳定鲋‘维稳成本’急剧上升。只有按照“农村居民市民化”的内在逻辑，把城镇化作为改革城乡二元社会结构的契机或突破口，才能逐年降低“维稳成本”，从源头上消除影响社会稳定的因素，实现并保证社会持续稳定。

城镇化进程必须要认真吸取工业化进程的教训。城乡二元社会结构虽然在一段时间内为中国成为“世界工厂”提供了廉价劳动力，但是，由农村向城市转移的大量廉价农民工“低再教育投入一低素质一低收入一低消费”的恶性循环，不仅拖累了“中国制造”的升级，而且阻碍了中国的经济转型。如果不吸取工业化进程的教训，继续沿袭工业化进程的思维，捕‘粗放式城镇化”，会导致更加严重的经济问题与社会问题。因此，要坚决摒弃“土地城镇化”的主张及做法，定位于“人口城镇化尤其农村居民的城镇化”，把转换农村居民身份作为城镇化的重要内涵。只有尽快启动城乡二元社会结构改革，才能以城镇化为载体，把市民化了的农村居民引到“较高再教育投入一较高素质一较高收入一较高消费”的良性循环中，为社会持续稳定奠定基础。

2．改革城乡二元社会结构的市场环境及条件已经成熟。

随着计划经济向市场经济转型，市场力量一直不断冲击着中国的城乡二元社会结构。这种冲击主要表现为市场力量所拉动的若干城乡一体化：首先是劳动力市场的城乡一体化。到目前为止，中国劳动力资源配置已经主要依赖市场力量，形成了城乡一体化的劳动力市场，企业用工无论是国有企业，还是民营企业，都不再有户籍限制、不再有城市居民与农村居民的划分；其次是商品流通市场的城乡一体化。商家供给的商品包括进口商品，不再区分城市居民市场与农村居民市场，形成了城乡一体化的商品流通市场；再次是恋爱婚姻的城乡一体化。在20世纪的计划经济时代及市场经济起步阶段，中国人的恋爱婚姻附加了户籍身份的条件，进入21世纪，户籍身份对恋爱婚姻的影响已几乎为零。除了劳动力市场、商品流通市场、恋爱婚姻的城乡一体化，其他各种无形的城乡一体化越来越多、越来越大。长期以来，看似最难的城乡二元社会结构改革，随着市场环境及条件的成熟，已经变成了最容易的改革。可以说，改革城乡二元社会结构的市场环境及条件已经成熟，惟一的阻碍是行政力量。只要政府下决心启动城乡二元社会结构改革，基本可以水到渠成。关键在于政府愿不愿意让城乡二元社会结构改革搭上城镇化进程的班车。

推进城镇化的配套条件

1．以数十万亿规模国资变现，筹集城镇化的城乡二元社会结构改革成本。

积极稳妥推进城镇化，提高城镇化进程的质量，必须有全国一盘棋的整体设计。经过34年（1978～2012年）的改革开放，中国已经实现了“国富”。这不仅表现为财政收入的持续多年高增长，而且体现为国有资产的高积累以及巨大的国有资产存量。到201 2年底，中国可计价国有资产估算值约1 20万亿。在2020年全面建成小康社会的历史时期，分年度有预算地变现20万亿～30万亿国有资产，用于城镇化的城乡二元社会结构改革成本支付，是完全可行的。既不会动摇社会主义公有制基础，又强化了社会持续稳定的基础。数十万亿规模国资变现，相应要求全国性社保基金中长期预算、国有资本经营中长期预算、国资管理机构调整及体制改革的联动。

2．尝试农村土地产权制度改革，让农村居民分享财产性收入。

为增加农村居民财产性收入、调整落后的农业生产关系、提高土地资源配置效率，在农村居民身份转换的前提下，可尝试农村土地产权制度改革。农村土地产权制度改革可以分类实施，把农民宅基地从农村集体建设用地中单列作为条件，农村土地按三类实行不同的改革：第一类是农民宅基地，可尝试赋予其土地所有权或参照城市居民住宅国有土地70年土地使用权模式，允许农民宅基地及房屋自由交易；第二类是农村集体建设用地，可直接进入土地产权交易市场交易，开征30%—50%的农村集体建设用地交易税；第三类是农业耕地、林地、草地、山地等，实行并鼓励承包经营权流转。在2035年大多数农业耕地、林地、草地、山地等承包经营权到期后，转为土地使用权出租或入股的集中经营模式，为发展现代农业创造土地条件。

3．加大并加快农村公用事业的投资与建设，改善城镇化的大环境。

城镇化不可能消灭乡村，城镇化必须要在城乡协调发展、乡村环境不断改善的条件下推进。城镇化要能够支持更多资本、人才向农村、农业流动，以城镇化带动农村居民人口素质的提高、现代农业的发展。因此，要加大并加快农村公用事业投资及建设。农村公共事业投资是指农村的集中供水供气供热、垃圾焚烧、污水处理、园林绿化、公共交通等准公共产品的投资。通过加大农村公用事业投资，可大大改善城镇化的大环境，一来可以吸引更多资本投资现代农业，消化农产品价格上涨的压力；二来有利于降低农村居民生存成本，扩大消费基础；三来能够消化城镇化进程中的部分成本，刺激服务性消费增长。

作为支持城镇化质量提高的农村公用事业投资，单纯用市场化方式难以实现，财政应该在农村公用事业投资中发挥更大作用。当然，财政支持主要体现为政策引导，以少量财政投入引导社会资本进入农村公用事业领域，逐渐实现农村公用事业产业化。就财政对农村公用事业投资的引导及支持而言，有多种措施：一是财政补贴或贴息吸引社会资本流向农村公用事业领域；二是在政府性基金预算中增加农村公用事业专项；三是通过国有资本经营预算支出设立农村公用事业产业基金；四是实行农村公用事业投资的减税或低税率政策。