国家发改委小城镇改革发展中心主任  李 铁

【人物介绍】李 铁，男，1955年生于北京，1987年获硕士学位，曾在中共中央农村政策研究室和国务院农村发展研究中心、国务院发展研究中心、国家经济体制改革委员会和国务院经济体制改革办公室等单位工作，长期从事城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划、农村改革和发展的政策咨询服务。现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任，兼任清华大学高级研究员、中国农业大学博士生导师。多次主持和参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定，参加了2004年以来7个中央一号文件的起草工作。近期主要参与了“十二五”中国城镇化发展战略规划研究，作为课题负责人主持世界银行、亚洲银行、联合国开发计划署、福特基金会等多个国际组织有关城市化研究、城市发展规划研究和土地问题研究的重大课题项目。作为牵头人和项目负责人主持了一批国内各类城市和地区的发展规划、产业规划、土地利用总体规划和旅游战略规划的编制。

整个会议论坛接近了尾声，本来在第一天就有我的发言，但是因为请来了陈锡文主任，通过他的讲话，更多的了解明年有关农村方面的新的精神。整个培训开始到现在，涉及各几个方面，经营改革到农村的市场发育、医疗、保险、劳动力转移等做了一个全面的介绍。但是农村问题恐怕在我们城镇化研究时，当务之急最长远的就是最关注的劳动力转移。只有劳动力转移出去，才能真正的做到发展。

刚才张教授也说到发挥大城市的作用，确实是这样的，60%农民工在城市，同时40%在小城市，小城镇。从研究中看，中央的政策和宣传看，各级政府的选择看，恐怕作为城市、小城镇把农民工纳入城镇管理体制，或城市里形成新的贫民窟，这是谁都不能看到的。我们不希望在中国出现贫民窟的现象，这恐怕是一个非常现实的问题。在我的研究报告中提出，在中央和地方两难的情况下解决城市化还是要通过延伸公共服务作为非常重要的切入。

今天，我要说的关于小城镇的问题。重视归重视，投入归投入。我们可以分析一下中央投入的链条。每年国家发改委有2亿的资金解决一两百个镇的发展问题。前年财政科的科长在讲话中说到，事权集中在最基层，财权是集中在最上面。计划经济的特点是由上往下走，市场发育的结果，地方操作是由下往上。

改革开放二十年来，我们的城市发展大量的要素不同等级的城市，随着中央没有提过重视大城市，很少提，实际上改革开放二十年，基本的要素都投在各类城市，这是不争的实施。可能我们想40%集中小城镇，他创造了很多工作，但是留下的是环境污染，这也是很严峻的现实。

但是我们现在关注小城镇发展，农村15年间进行改革时，有非常大的变化。在1995年起草促进小城镇改革时，更多的强调放权让利，更多的强调打破中央束缚。这个试点到目前位置，发生很深刻的变化。多元化投资体制基本上允许多元化的投资进入小城镇，但是更多的是在大城市进入转换。小城镇该作什么，发达地区和不发达地区有区别。发达地区是希望给我更多的空间，允许我有更多的投资机遇使我创造更多的GDP增长，提供更快增长速度。不发达地区是希望给我钱、土地，改善经济建设。到目前为止，有一些政策在探讨，从中央所能拿到的政策空间越来越少，问题出在我们很多小城镇政府自己要做，确实有很多不清楚的边界。

昨天下午和江苏的镇长们进行座谈，在座谈之前我提了一些问题，首先问他们：你们每一个镇长，你第一想法要做什么？有人说他想三年五年出政绩，多想改变小城镇面貌。然后我又问城镇形态是什么样？很多镇长回答五花八门，有些是休闲度假旅游的地方，有些希望是大城市一样很现代化，有的更多强调为社会服务，很多的是更快的获得经济发展，获得投资增长。这些回答看起来似是而非，但确实又反映了很多问题。大家都不知道小城镇究竟需要发展成什么样？比如说我是一个安徽的镇，我的年产量在1千万左右，恐怕他面临的问题不是小城镇的形态问题，他要继续加快小城镇经济发展，解决就业问题，增长产收。

如果改变小城镇面貌，他们也很困惑，改变了会有很大问题。如果投资没有土地可供给，那也是面临一个非常难的选择。这么多年我看到力图改变小城镇的面貌时，面临多重选择。一方面选择是我怎么招商引资，一方面把我优先的投资去作到改变小城镇面貌，最后面貌是什么样？最后结果面貌大量的都是以我们现在的国外城市和中国的大城市作为重要的参考因素，我要建立成美国的、上海的、北京的高楼大厦、大马路，我是给小城镇的镇长提出这样的问题。在工作交流中，很多省级领导、中央领导对于这个问题大家都没有参照性，所以我们设想在这几年看到了投资过渡增长，造成了长三角工业污染，然后另一方面看到了在形成了空间的建设的规划的不协调。在这种状况下，还没有看到真正的途径。这里确实是我们也知道，很多地方知道不做研究，他认为我是一个可能未来的经济增长点，判断自己经济趋势的时候，觉得很好，发展水平是不是符合城市的发展规律？

我昨天在给他们讲的时候，我先聊到城市发展的历程，中国的国外的发展历程，这个发展历程一个内在的发展规律：所有的城市都是人口相对积聚才逐渐形成规模，无论中外都如此。在中国看到古代以来，春秋战国以来，有城市，有城墙，除了官府之外就是经营商铺，经营产业。在国外，现有市场，有了市场后最后页是形成市场。无外乎人口聚集才能产生产业需求。可以看到，很多人去了欧洲，看欧洲的小城镇，不会像中国的小城镇，他们的土地比我们宽松的多，他们的城市很紧凑，楼层不那么高。为什么我们小城镇不能这么做，中国的小城镇和国外有非常大的区别。

八十年代时小城镇，完成了乡镇企业的投资，企业的积聚。能看到在大量的小城镇都有特别大的空间工业区，就是面临非常普遍的现象，问题出在那里？出在现在。中央明确了对土地要进行严格的控制。耕地短缺意味着招商引资，恐怕就会遇到非常大的政策瓶颈。在这种形式下，我们到地方调研，普遍碰到土地供应不足。在投资机会有限，土地供应不足，城市发展出现混乱状态，怎么改变城市形象，寻求新的发展，恐怕就是我们很多人面临的一个思考。我们现在到发展这么长时间。我们的目标是三十万人还是五十万人的城市，还是二十万安居乐业的家园。污染问题非常严重，外来人口仍然很多，同样，我刚才听到张教授讲过，我们预计未来的劳动力转移按照现在的速度，可能每年增长900万至1000万，一定增长速度处于极限，谁都没有想到，城市发展到一定程度，三产是吸纳就业最多的产业。

可能为什么在广东珠三角大家都没有把三产作用放在很重要的位置？因为大家在很大的空间下三产没有发展的余地，只能去吸引投资，吸引工厂来增加就业，忘记了还有更好的切入点发展服务业，但是服务业的发展前提不是再继续的扩大你的发展空间，最好的办法提供你的人口聚集点。

从城市发展历程看，通过人口聚集三产自动生成的。城市发展的规律一定要遵循，商业和服务业的发展，它会带来城市发展最广阔的社会空间，为我们地方政府调整产业格局带来良好的优势。问题在这里，过去发展的历史，至于过渡的注重工业，忽视了城市规划，对城市形态的改变，忽视对一个地方的产业结构未来潜在的机会。

我们又回到原来的主题，一个城市形态是什么样？人口相对比较聚集，比较紧凑的比较拥挤有利于商业服务化发展的服务业形态。我们会得到另一个问题，城镇发展解决形态问题，改变以后会解决我们现在结构调整的问题。政府在城镇发展中，我们要调整自己的产业结构方向，最重要的认可规划的调整。这恐怕对我来说非常重要的意义，原来我们提高一个城市的发展，是招商引资，现在我想城镇的发展更重要看他能否提供人口积聚空间，有效的节约土地，有效的空间资源，同时有利于产业调整，有利于经济水平提高，同时促进城市发展，更重要的在我们当前以形象为主的政绩要求会迅速改变城市面貌。

说的容易，做起来非常难。我们想恐怕需要在发达地区和不发达地区做出不同的政府指导。发达地区，在交流过程中我们希望找对我们整个发展中的优势和我们的劣势，更重要把我们原来积聚在城市中的产业剔除出来。如果八成市中心的企业分割零碎，小门面按平米拍卖，一定会发展新的资金，带动产业。这样会带来城市整个中心区的变化。当一个平方公里或半个平方公里商业城形成之后，慢慢会从中间开发，功能区会慢慢形成。我也看到很多城市政府的官员也在抱怨，我招商引资引来，是否可以招一些第三产业。交流时发现招一些大的房地产商，大的度假村开发商，他忘记了所有的商人进来，和你原有城市的分割，后面的需求是否能够跟上。

怎么促进城市发展？不发达和发达地区我们还是要注重传统的商业信息，为城市的繁荣创造进一步的条件。不能要忘记城市发展的延伸。有了商业发展的基础，我们城市形态发生改变，所谓城市形态是稍微急剧的城市形态，人口积聚，街道不是很宽，这是一种比较理想层次的。我们看现在所有城市、小城镇，大家都放在大马路，大广场，丢掉了核心内容，世界上所有城市一定要有商业，一定以商业为中心进行拓展，这个规律不能否定掉。

我总结一下我今天的想法：在未来支持小城镇的发展，对于不发达地区另当别论。尤其是发达地区，遵循我们原来的城市发展规律，遵循他的原始形态。比如在大城市可以看到突然修几坐大高楼，不会给城市带来正面的现象，甚至会带来负面影响。所以在这个时候，我们在指导时，我有一个非常强烈的想法，我们从形态、产业结构、规划开始入手，更重要的解决城市发展的途径问题。我也想说，现在很多人在城市发展过程中，整个思路都被视觉的表象迷惑了。就是以大城市作为参照作为导向。曾经有人提出，想在他们这个县城要修理污染场，在国外修理污染场是需要到一定程度才可以修的，我们的县城要修显然相差是太远。当务之急是遵循别的城市发展规律，不要越过。我们给别的城市做规划，特别强调就是不要盲目的越过你的城市实际情况。

怎么改造原有的过渡过程中发展的进程？那么回归到城市空间，才能进入到正式轨道。实际上，一旦进入轨道，很重要的一条，就是就业会大幅度增加，经济收入水平很快的提高。城市会围绕中心产业会生成新的功能，创造更多的就业机会，这是我们未来小城镇面临的问题。很多镇长、镇委书记都不清楚到底要干什么？希望在大城市里学一点就学一点。如果回到一个城市发展正规道路上会节约很多资源。发展商业、发展第三产业所有的税收都归你地方。面对一些项目时要学会放弃，果断的放弃。作为刚才讲的，是我与几十个镇长经常交流以及近期做规划的重要感受，虽然看起来是很微观的东西，但它就是小城镇的发展的重要之点。社会主义新农村建设目前只说新农村建设，后面一字都没有说。我们把去年的文件看一下，只是提到新农村建设就是一个长期，难道社会主义就没有建设，我们农村的发展还有很遥远的距离，离小城镇的建设也具有很遥远的距离。但是更重要的发展阶段支撑的是什么？是改变我们就业结构，加快我们城市化进程，促进更多的农民向城镇转移。在这个过程中，只有更好的履行地方政府责任。那些市场？比如政府要修绿化带，就可以交给企业做。有些事情是可以政府做的，有些是企业可以做的。比如住房，虽然政府可以自己来建，其实也十可以留给市场的。如果我们遵循私营的方式，小规模的经营方式，恐怕这个问题就很好解决。这个教训在全国各地都非常多，政府该做什么？能做什么？这是规律，这是非常重要的选择。可能很多政府不会考虑这些问题。

我们很多旅游开发局，把旅游开发区大片的空间留给度假村，搞的很漂亮，4A5A级的，他忘记了，如果把大量的土地留给了大饭店，把农民收益放在什么地方？很多国家确实有很好好的经验，比如日本，很多旅游区的旅馆，是当地居民开的旅馆，适合不同人们的需求，带来旅游的增加。如果当地农民有能力来投放，就会增加他的收入，形成良性循环。在我们旅游发展区中，很多人都在回避这条道路，走大招商的路子，反映政府到底是为谁服务的？是为居民服务还是为开发商服务，是为政绩服务还是为社会服务？这是我们进行决策中非常值得思考的问题。

实际上，我们在未来的小城镇发展的试点中，我想就这些问题，我们不仅仅是中心，也是和很多地方负责同志深入讨论的。在我们制订试点指导的过程中，更多的考虑发展实际，使政府的目标转向居民区的服务。如何对公共服务更加社会化的时候，恐怕围绕原来的主题上。在城市化过程中，我们恐怕有三种选择，服务目标是谁？现在答案是对城市有户口的城市居民，同时在每一个城镇都有农民、外来人口，能不能把服务目标向农民扩展，怎么样扩展？再继续向农民工扩展，是我们未来城市化和小城镇非常重要的问题。时间不多了，今天就不多讲了。因为大家都很累了。我们以后还要经常进行类似的培训，很多同志可能都听过我讲过。我很高兴大家可以在两天内接受完整的新农村建设方面学习的机会，我也很高兴有这么多专家给大家介绍如此宝贵的经验和理论知识，希望大家回去后能够把这两天很短的时间内学习到的知识放到具体工作中去。我代表国家发改委委员会小城镇改革发展中心和主办单位向所有在座的同志表示衷心的感谢。这次论坛到此结束，谢谢！