我国三十多年的改革开放，造就了农民工队伍的发展壮大。2012年，农民工总量达2.63亿人，其中，外出农民工1.63亿人，“80后”的新生代农民工成为主体。在新的历史时期，如何通过改革进一步推动农民工发展，将对未来经济社会发展产生全局性、战略性和历史性的影响。
用改革的思路看待和解决农民工问题
我国农民工的产生和发展蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了我国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革，促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成，促进了市场经济的全面发育，增强了整个社会的生机和活力，极大地推动了政府职能和管理方式的转变。
我国社会结构的转型也在相当程度上得益于农民工的推动。由于以前长期实行计划经济和城乡分割体制，以及推行工业化优先的发展战略，使得中国的城乡比例严重失调，农村社会在经济、政治、文化和社会上单一而且封闭。农民工的产生和发展，使农村人口的流动性越来越强，不仅让农民更好地认识了城市，也让城市能近距离接触农民，加强了城乡之间全方位的交往。农民工在城镇稳定就业和稳定居住，有利于社会成员向更高社会阶层流动，逐步形成较为稳定的两头小、中间大的橄榄型社会结构，促进我国由传统的农业社会加快向现代社会转变。
农民工不仅是改革开放的实践者，而且其实践活动为中国特色社会主义理论提供了丰富的直接经验。突出地体现在：我国农村劳动力转移道路具有三个创造性的特征：一是“就业带动”。坚持统筹城乡就业，鼓励农民工就近就地转移，引导农民工外出务工就业，扶持农民工创业，在确保农民工获得相对稳定就业机会的基础上稳步推进城镇化进程。二是“保障地权”。坚持依法保障农民的土地承包经营权，让农民既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动、进退有据，不会既失业又失地，确保在农业不衰退、农村不凋敝、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化进程。三是“渐进转移”。坚持分阶段促进农村劳动力转移就业和融入城市，上世纪80年代逐步消除农民“离土”的限制，允许农民“离土不离乡，进厂不进城”；90年代逐步消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工；进入新世纪，逐步放宽对农民工在城镇落户定居的限制，确保农村人口转移和城镇化有序推进。
在新的历史时期，要从根本上解决好农民工发展问题，必须继续坚持改革开放。通过经济体制和社会管理体制的变革，进一步解放亿万农民工群体的生产力和社会活力，极大地释放新的“改革红利”。这个问题，关系到农村劳动力转入非农产业就业，是工业化、城镇化和农业现代化同步发展的必要条件；关系到农村人口进入城镇，是创新社会管理和推进基本公共服务均等化、实现城乡一体化发展的基本任务；关系到我国劳动者素质的提升和收入的增加，是推动经济结构转型和产业结构调整、使发展成果惠及广大群众的战略措施；关系到农民工丰富精神文化生活并自觉接受社会主义核心价值观，是巩固我党执政地位的重要基础。亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定、动荡不安的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个恶性循环、没有出路的群体；是成为一个健康有序的群体，还是演变为一个缺乏关爱、缺少管理的群体，是对新时期改革开放的重大挑战，也是建设中国特色社会主义的重要组成部分。
改革的方向是农民工市民化
党的十八大明确提出：要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。这是一个具有方向性和长期性的重大战略决策，符合广大农民工、尤其是新生代农民工的愿望。据较大规模的抽样调查，绝大部分农民工对所在城市有感情，希望留在当地，甚至在当地安家落户。文化程度和技能等级越高，务工时间越长落户城市的愿望也越强烈。农民工对新生活的期盼应当就是国家对经济社会改革的目标。
多年来，农民工虽然成功实现了职业的转变（非农化），却没有实现身份的转变（市民化），在社会中形成了有别于农村居民和城市居民的第三类群体。农民工与城市居民被清晰地划分为两大群体，以至于不仅城乡二元结构没有有效消除，又在城市内部形成了新的二元结构。农民工不仅享受不到基本公共服务，自身的合法权益难以得到保护，而且会引发日益增加的心理对抗和社会冲突。
农民工长期不能在城市安居乐业，这种不彻底的转移方式，不能从根本上解决农村人口多、农业劳动生产率水平低的“三农”问题；也不能为推进城市经济结构战略性调整造就一支稳定的熟练工人队伍。以农民工市民化作为经济结构战略性调整的重要着力点，将有利于引导投资向民生和社会事业倾斜，有利于促进居民消费增长和创造最终需求，有利于提升制造业核心竞争力、提高服务业比重和优化经济结构，为实现我国经济社会又好又快发展提供持久动力。
农民工市民化，是一个有丰富内涵的改革命题。农村和城市、农民和市民都是相比较而言的，法国著名社会学家孟德拉斯说：“农民是相对城市限定自身的，如果没有城市就没有农民。”工业化、城镇化过程中的农村劳动力转移有不同的特点。英国从17世纪开始，经过长达近两个世纪的时间，在工业化进程中实现了典型的以“圈地运动”为特征的农村劳动力强制转移；美国从19世纪20年代开始，大约用了一个半世纪的时间，完成了工业化进程中农村劳动力自由迁移式的转移；日本从20世纪初开始，政府进行有效干预，在近一个世纪内快速实现了工业化进程中的农村劳动力转移；韩国在二战以后，通过利用外资集中发展工业的策略完成了工业化和农村劳动力的转移。虽然转移模式不同，但这些国家都先后完成二元经济的转换，在工业化进程中实现了大规模的农业剩余劳动力的转移，农业劳动力在社会总劳动力中的比重都由50%以上下降到10%以下，英、美还不到3%。
中国农民工市民化，与随着手工业和城市发展出现市民不可同日而语，与其他国家的道路和方法也有巨大差别，有其中国特色的内涵。它是伴随着我国的工业化及城市化，农村人口逐步向城市转移并逐渐转变为城市市民的过程。这个动态的历史进程将分为两个阶段完成：从农民到农民工、再从农民工到市民。在中国特色的二元分割市场和社会体制下，农民工市民化具有四重涵义：一是经济活动的市民化：在寻找工作、工作条件、劳动保护、权益保障等方面享有与城镇职工同等待遇。二是权利和权益的市民化：享有与城市居民同等的民主政治参与权利，享有就业服务、社会保障、子女教育、住房、医疗卫生等公共服务方面城镇居民同等权益和待遇。三是社会生活的市民化：在文娱生活、消费支出、社会交往、心理和价值观等方面逐步与城镇居民趋同的过程，最终实现无差异的城镇生活。四是身份确认的市民化：在户籍概念上实现从农村到城镇的转换，是农民工转为城镇居民的标志。
农民工市民化的总体思路
回望历史展望未来，农民工市民化是伴随我国现代化过程始终的一个基本问题，演变时间很长；审视农民工概念的内涵，他不仅是经济上的劳动者，同时又是政治上的公民、社会上的成员和生理上的自然人，涉及的范围很宽。因此不能把农民工问题简单化，一定要把解决农民工问题放在国家层面的政治、经济、文化、社会长期发展的大格局中考虑，按照党的十八大“五位一体”总布局，制定农民工市民化改革发展的要求：在经济建设上，使农民工共享现代化建设的丰硕成果，成为推动我国经济持续较快发展的高素质产业工人队伍。在政治建设上，使农民工共享公平正义和民主政治权利，成为我党执政兴国的可靠基础。在文化建设上，使农民工共享现代文明和城市文化生活，成为社会主义先进文化发展的推动力量。在社会建设上，使农民工共享创新的社会管理与公共服务，成为保持社会和谐稳定的重要人群。
按照上述要求，农民工市民化发展的总体思路是，坚持以人为本、深化改革、统筹城乡，促进融合，按照工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的要求，积极探索中国特色农业富余劳动力转移道路，按照农民工市民化发展的方向，稳定和扩大农民工就业，提升农民工职业技能，维护农民工劳动保障权益，推动农民工享受基本公共服务，统筹协调好人口分布和经济布局、国土利用的关系，有序推进农民工在城镇落户并平等享受各项市民权益，促进农民工全面发展。
经济社会改革的根本在于利益的调整。对于农民工市民化这样一个涉及数亿人的改革，利益调整的范围和复杂性尤为凸显。为了促进农民工市民化进程的平稳发展，尽可能减缓经济社会阵痛，必须要正确处理城乡二元结构和城市二元结构隐含的各类人民内部矛盾，包括正确处理城市市民和农民工的矛盾、合理协调农民工内部各阶层的利益诉求等。要坚持四个原则：
——坚持公平对待、共享成果。将公平对待、一视同仁作为解决农民工问题的根本要求，努力保障农民工作为用人单位职工和城镇常住人口的平等权益，着力帮助农民工解决最关心、最直接、最现实的利益问题，实现改革发展成果共享。
——坚持统筹城乡、合理布局。搞好农民工市民化的产业布局、城市布局和地域布局。按照区域发展总体战略和主体功能区规划，统筹协调好人口分布和经济结构、国土利用的关系，注重吸纳农民工就业能力与城镇综合承载能力的匹配，逐步调整生产力布局，努力形成农民工在东中西不同区域、大中小不同城市和小城镇以及城乡之间合理分布的发展格局。
——坚持强化服务、促进融合。积极推进城镇基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变，促进农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入城镇。
——坚持顶层设计、分步实施。解决农民工问题是一项艰巨的长期任务和复杂的系统工程，要搞好顶层设计，明确发展方向和实现路径，并随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展进程，确定阶段性目标和工作重点，循序渐进地予以解决。
经济层面的主要政策选择
第一，改革农民工职业培训和职业教育体制，加大对农民工的人力资本投入，提高农民工就业质量。落实就业优先战略，要切实改革分散管理、效益低下的农民工职业培训体系，进行统筹管理，实施专项培训计划，加大培训资金投入，逐步提高就业专项资金用于职业培训补贴的比例，落实培训补贴和职业技能鉴定补贴政策。改革培训补贴方式，重点开展订单式培训、定向培训、企业定岗培训，面向市场确定培训职业（工种）、具备资格的培训机构平等竞争、农民工自主选择、政府购买服务并考核评估培训效果；对经认定具备培训能力的企业自主培训农民工，直接给予职业培训补贴。大力发展劳动预备制培训。
加快发展农村新成长劳动力职业教育，实现未升入普通高中、高等院校的农村应届初高中毕业生都能接受职业教育，从源头上提高农民工职业技能水平和综合素质。落实中等职业教育农村学生免学费政策和家庭经济困难学生资助政策。支持各地根据需要改扩建符合标准的主要面向农村招生的职业院校、技工院校，支持边远地区各地（市、州、盟）至少建立一所主要面向农村招生的职业院校或技工院校。加强面向农村招生的职业教育教师队伍建设，创新办学模式，提高教育质量。积极推进学历证、职业资格证双证书制度。
完善城乡统筹的就业政策，保障农民工平等就业的权利。深化小城镇行政管理体制改革，大力发展县域经济，积极支持农产品产地初加工、休闲农业和农村小微企业发展，促进农民工就地就近转移就业。将农民工创业纳入政策扶持范围，完善并落实税收优惠、小额担保贷款及贴息、场地安排、创业孵化基地、创业培训、创业服务等扶持政策。针对农民工创业特点，创新贷款担保方式。做好老少边穷地区、牧区、库区农牧民转移就业工作。促进农民工境外就业。
第二，改革维护农民工劳动权益的机制，实现对农民工权益法制严肃、机制合理的优先保护，实现农民工有体面、有健康的生产劳动，实现农民工有尊严、有理性的话语表达。
改革对农民工的劳动用工管理，在流动性大、季节性强、用工时间短的农民工中推广简易劳动合同示范文本，努力实现农民工签订劳动合同广覆盖。规范劳务派遣用工行为，整合劳动用工备案及就业失业登记、社会保险登记，实现对企业使用农民工的动态管理。健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，推动农民工参与工资集体协商，畅通农民工维权渠道，积极支持依法成立的专业化农民工法律援助机构，让农民工摆脱被决策、被支配的弱势地位。
要实事求是地改革建设领域的发包分包体制，从根本上创造保障农民工劳动报酬权益的市场环境。全面实施工资保证金等“两金三制一罪”，实现农民工工资基本无拖欠。落实农民工与城镇职工同工同酬原则，努力使最低工资标准增长幅度适当高于社会平均工资增长幅度，生产一线职工工资增长幅度适当高于本企业职工平均工资增长幅度，促进农民工工资水平合理提高。
建立重大职业病危害预警机制，完善职业病诊断、鉴定、治疗的法规、标准和机构网络，实施农民工职业病防治和救助行动，加强农民工安全生产和职业健康保护，对接触职业病危害作业的农民工开展职业健康检查、建立监护档案。
第三，要调整完善基本养老保险缴费基数和比例的政策，促进农民工等各类群体普遍参加养老保险，努力实现农民工参加社会保险全覆盖。建立健全职工与城乡居民养老保险制度衔接办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，保障农民工顺畅转移社会保险关系。要针对农民工个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员的特点，制定其参加基本养老保险的相关法规，要督促各类用人单位依法为其招用的农民工参加社会保险、缴纳社会保险费。加快修订《失业保险条例》，明确农民工参保缴费、待遇享受和再就业的政策。
第四，修订农村土地承包法律法规和政策，修订《物权法》、《土地管理法》，制定农村集体经济组织有关立法，进一步明确保障农民工土地、宅基地和集体经济权益的规定，促进、吸引农民工进城落户。要做好农民工土地承包经营权确权、登记、颁证工作，推进延包后续完善。建立健全土地承包经营权流转市场，加强流转管理和服务。建立健全土地承包经营纠纷的调解仲裁体系和调处机制。健全农村集体产权制度，完善农村集体经济运营机制，保护农民工的集体经济权益。完善相关法律和政策，妥善处理好农民工及其随迁家属进城落户后的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权问题。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。
社会层面的主要政策选择
第一，改革基本公共服务制度，努力推动农民工享受基本公共服务。不断改进为农民工服务的方式。在农民工输入相对集中的城市，通过建立农民工综合服务平台或依托街道社区居民服务平台、劳动就业社会保障服务平台等方式，整合各部门公共服务资源，为农民工提供便捷、高效、优质的“一站式”综合服务。要加大农民工公共服务的经费投入。深化公共财政制度改革，中央和地方财政部门要按照推进基本公共服务均等化的要求，在规定的政策和资金渠道内统筹考虑农民工培训就业、社会保障、公共卫生、随迁子女教育等基本公共服务的资金需求。
第二，加快改革户籍制度。要按照国家有关户籍制度改革的决策部署，统筹考虑地区经济社会发展水平和城市综合承载能力，出台具体政策措施，在充分尊重农民工意愿前提下，有序推进符合条件的农民工及其随迁家属在城镇落户，全面享受城镇公共服务。要加快落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，大城市和特大城市也要有计划、有步骤地让符合条件的农民工及其随迁家属落户。要建立多部门协作机制，申请在城镇落户的农民工人数多的地方可开通专门服务通道，做好政策衔接和服务工作。
第三，建立农民工享受基本公共服务的管理制度。农民工及其随迁家属在输入地落户前，应依法进行居住登记、申领居住证，持居住证和相关就业证明享受规定的基本公共服务。各地区、各有关部门要逐步按照常住人口配置基本公共服务资源，明确持居住证和相关就业证明的农民工及其随迁家属可以享受的基本公共服务项目，并不断提高综合承载能力、扩大项目范围，努力实现各项基本公共服务与户口性质脱钩，覆盖全体农民工及其随迁家属。
第四，保障农民工随迁子女平等接受教育的权利。输入地要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划，合理规划学校（幼儿园）布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费。公办义务教育学校、幼儿园要普遍对农民工随迁子女开放，与城镇户籍学生（儿童）混合编班，统一管理。对在公益性民办学校、幼儿园接受义务教育、学前教育的，采取政府购买服务等方式落实支持经费，督促和帮助学校、幼儿园提高教育质量。要改革管理程序，实行农民工持居住证和相关就业证明办理随迁子女义务教育、学前教育入学（入园）手续。符合条件的农民工随迁子女接受义务教育后在输入地参加中考、高考，是教育体制的一项重大改革，社会关注度极高，必须认真落实到位。
第五，改革医疗卫生资源配置体制，适应农民工医疗卫生服务需求。加强农民工疾病预防控制，做好聚居地的疾病监测、疫情处置和突发公共卫生事件应对，强化对农民工的健康教育、妇幼保健和精神卫生工作。全面实施扩大国家免疫规划，保障农民工适龄随迁子女平等享受免疫服务权益。加强农民工艾滋病防治工作，落实“四免一关怀”政策和为农民工提供平等的计划生育基本公共服务政策。建立健全社区卫生服务网络，提高基层医疗服务能力，并将农民工纳入服务范围。
第六，深化土地管理制度改革，统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积，将农民工住房问题纳入住房发展规划，改进土地供应政策，健全住房供应体系，完善住房保障制度，通过个人、企业和政府共同努力，逐步解决农民工住房问题。增加中小户型普通商品住房供给，规范房屋租赁市场，支持有条件的农民工购买商品住房或租赁社会住房，并按规定享受购房契税和印花税等优惠政策。完善住房保障体系，将符合条件的农民工纳入公共租赁住房等供应范围。开发区、产业园区可以按照集约用地的原则，集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房，面向用人单位或农民工出租。允许企业在符合规划和规定标准的用地规模范围内，利用企业办公及生活服务设施用地建设农民工集体宿舍。逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度，督促和指导建设施工企业改善农民工住宿条件。
第七，改革和完善农村公共服务和社会管理制度，切实解决农村留守儿童、留守妇女和留守老人问题。实施“共享蓝天”关爱农村留守儿童行动，依托中小学、村委会或农村社区普遍建立关爱服务阵地。加快农村幼儿园和寄宿制学校建设，优先满足留守儿童入托和寄宿需求，落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助政策。加强农村“妇女之家”建设，培育和扶持妇女互助合作组织，帮助留守妇女解决生产、生活困难。全面实施新型农村社会养老保险，建立健全农村老年社会福利和社会救助制度，发展适合农村特点的养老服务体系，努力保障留守老人生活。
第八，从政治、文化、社会管理和服务等各方面努力促进农民工社会融合。改革公共文化服务体系，尽快将农民工纳入城市公共文化服务的范围。加快推进重点文化惠民工程，继续推动图书馆、文化馆（站）、博物馆等公共文化服务设施向农民工免费开放。保障农民工依法享受民主政治权利。支持农民工在职工代表大会、居民委员会、村民委员会等组织中依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。引导农民工积极学习和接受现代城市文明，培育自尊自信、自立自强、理性平和、积极向上的心态。要让农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会，最终完成农民工市民化这一经济社会改革的伟大工程。
（作者系人力资源社会保障部农民工工作司司长）
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