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　   不久前，国务院办公厅公布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称《通知》)，其中提出的分类明确户口迁移政策、依法保障农民土地权益等内容引人关注。专家认为，《通知》的公布对当前城市化发展过程中暴露出的一些问题做出了纠正，同时也透露出户籍制度改革将进一步深化的积极信号。

　　中小城市落户政策进一步放宽

　　《通知》对县级市、设区的市、直辖市(含副省级市及其他大城市)这三个级别城市的落户政策作出了分类要求：

　　在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定工作及住所(含租赁)的人员，可申请在当地落户；

　　有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)，同时按国家规定参加社会保险达一定年限的人员，可申请在设区的市落户；

　　对直辖市、副省级市和其他大城市，则要继续合理控制人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

　　与此前的规定相比，《通知》将中小城市的落户条件进一步放宽，并首次提出在设区的市开放户籍迁徙，明确了“什么样的人可以进城”和“进什么样的城”这两个问题。

　　中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，《通知》确定的户籍改革方向是降低中小城市户籍门槛，稳定直辖市、副省级城市等大城市既有的户籍政策，实际上给了这些大城市一些回旋余地。

　　华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐表示，这些要求有望在一定程度上缓解人口和资源过度集中于大城市的问题，促进中小型城市的发展和人民生活质量的提高，还将推动不少城市产业的优化布局、承接转移等。

　　多方面维护农民权益

　　在对落户政策进行进一步分类细化和明确的同时，《通知》还提出了一系列保障农民权益的要求，如农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护；保证已落户城镇的农村人口享有与当地城镇居民同等的权益；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施不与户口挂钩；下大力气解决暂不具备落户条件的农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、社会保障等方面的突出问题等。

　　此外，《通知》还要求改善农村居民的生产生活条件，推进城乡公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权等。

　　专家认为，《通知》在推动户籍管理改革的同时，也意图遏制在土地改革过程中的相关突出问题，更好地保护了农民的基本权益不受侵害。进城务工人员将从改革中得到更多实惠。

　　改革推进还需保障政策配合

　　中小城市落户限制若进一步放开，无疑将给这些城市的承载力带来挑战。随着人口的增加，原有公共资源的承载能力能否满足逐渐增长的需求是需要重视的问题。对此，《通知》也提出在放开落户限制的过程中，要充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，特别是容纳就业、提供社会保障的能力。

　　专家指出，户籍改革的推进还需要相关社会保障政策配合，应进一步加快中小城市的基础建设与公共服务均等化的进程。

　　北京大学人口研究所教授乔晓春提出，城市户口和农村户口相配套的福利政策差距很大，“农村人”变成“城市人”以后，所有的保障都是按照城镇水平进行提供，如果福利政策没有进行相应调整的话，地方政府的财政压力就会增大。

　　北京大学社会学系教授陆杰华在接受媒体采访时提出，目前公共资源过度集中在北京、上海、广州等大城市，中小城市的投入明显不足。如果不能解决投资取向的问题，人口过度向大城市集中的状况并不会得到有效改善，户籍所附带的社会福利属性也无法根除。

　　华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖认为，政府在积极推动户籍改革的同时，还需要加快对中小城市和小城镇的基本建设投资。只有当其在基础设施、社会福利等方面与副省级以上大城市缩小差距、大中小城市基本实现均衡发展时，户籍改革的积极意义才会充分凸显出来。(《半月谈》2012年第6期，记者 张蕊，实习生 李昂)

　　改革现场

　　重庆：打破城乡二元藩篱 推动农民有序融城

　　近五年来，重庆市选择以农民工问题为突破口，通过户籍制度改革、推行农村“三权”抵押贷款、推进农村集体资产股权量化等措施，在保障农民土地权益的前提下，赋予转户农民真正的市民待遇，推动农民有序融城，以保障农民利益为重点的统筹城乡配套制度建设框架已基本形成。

　　户籍改革：赋予农民城市身份 保有农村土地权益

　　在城镇化进程中，农民通常需要退出土地才能获取市民身份、市民待遇。近年来随着农村土地附着权益的增加和农民将土地作为保障的需要，很多农民不愿意放弃农村土地，甚至出现激烈的“土地维权”。

　　作为统筹城乡综合配套改革试验区，从2010年8月开始，重庆启动以农民工为主体的统筹城乡户籍制度改革，在全国率先提出：农民转户进城，不以放弃农村承包地、宅基地、林地为前提，农民转户不与土地挂钩，不与农村待遇挂钩，打消农民进城顾虑，推动农民有序融入城镇。截至2012年初，重庆农民转户人数已超过320万人。

　　记者采访发现，在一些地区进行户籍制度改革中，存在“就户籍改户籍”的问题。农民进城后，并未被纳入城镇公共服务、社会保障体系中，虽然户籍发生了改变，但仍是农民待遇。在户籍改革中，重庆市除了规定农民转户可不放弃农村土地权益外，同时明确规定，农民转户进城后，就业、养老、住房、教育、医疗等五大城市保障一步到位，让“新市民”真正融城。

　　重庆市发改委副主任徐强说，重庆在户籍制度改革中配套设计了土地、社保、教育、卫生等十方面政策，包括转户农民与市民可共享公租房、经济适用房等保障房体系，完善公平的社会保障、养老保险和子女入学体系、促进就业的机制等。

　　以养老保险为例，进城落户农民可按规定参加城镇企业职工养老、医疗等社会保险，与市民同等待遇；还制定了城乡养老、医疗保险制度衔接转接办法，进城落户农民办理城市社保时，原农村的保险可以顺畅转移、有效连接；符合条件的进城落户农民可以被纳入城镇低保范围。

　　“三权”抵押融资：变农民财产为资产

　　当城市居民早已习惯将拥有所有权的房屋进行抵押贷款之时，不少农民仍苦于拿不出有效的抵押物而无法获得贷款投入生产。重庆市目前正在探索改变这种局面，从而让农村也真正进入到“抵押贷款时代”。

　　推进户籍制度改革的同时，在农村土地的处置上，重庆也创新性地提出无论农民转户进城与否，在农村土地确权颁证的基础上，其在农村的承包地经营权、宅基地使用权、林权等“三权”皆可进行抵押融资，使农村土地从财产变为资产，真正盘活农村资产，推动城乡统筹发展。

　　重庆市农委主任夏祖相说，重庆提出，农村土地所有权和使用权都是财产权，并分离量化了农村集体土地所有权，使用权的财产占比。在农村宅基地，承包地和林地”三权”进一步确权到户基础上，明确农村土地增值收益。

　　目前，重庆6000多万亩林地和3400多万亩承包地已基本确权完毕，全市农村宅基地也将在年内基本完成确权发证工作。在土地完成确权的基础上，重庆已出台农村土地承包经营、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法，明确规定农民的承包地、林地、宅基地都可以进行抵押融资，让土地财产真正转变为农民资产，用于发展农业生产。

　　在“三权”抵押贷款资金支持下，重庆市万州区一大批农业产业企业、专业大户、返乡农民工、微型企业主纷纷扩大了生产规模。截至去年底，万州累计发放”三权”抵押贷款2412笔，累计发放金额11亿多元，受益农户达1.5万户。

　　为了防止贷款风险，消除金融机构的后顾之忧，重庆还采取了两大措施：一是在全国率先建立了”三权”抵押贷款风险补偿基金。对可能产生的贷款呆坏账，由银行、政府、农户各承担三分之一。二是由重庆市国资委筹集30亿元，组建了兴农融资担保公司，各区县成立子公司，形成”伞形”担保体系，以减少金融风险。

　　根据规划，到2015年重庆”三权”抵押融资将达到1000亿元以上，让”死资产”变成“活资源”，成为增加农民财产性收入的不竭之泉，同时解放农村生产力，使之成为城乡统筹发展的重要推动力。

　　集体资产股权量化：农民变身股东 进城没有顾虑

　　当前，许多城郊农村迅速融入城市，不少农民往往以房屋租赁、开商铺、在企业打工为业，但他们依然拒绝从身份上变成市民，一个重要原因就是担心变成市民后失去集体资产收益权。重庆市沙坪坝、九龙坡、大渡口等不少区县开始进行农村集体资产股权量化改革，把农民变成了集体资产的股东，建立了较稳定的分红机制，打消了村民的顾虑，迈过了“农民变市民”的这一道坎。

　　在采访中，重庆一些农民告诉记者，以前村集体经济就是“干部经济”，管理上是村干部说了算，资产的分配处置本来就不透明，农民也没得到好处。现在农民大规模进了城，户籍发生改变，原来拥有的集体资产权益很可能被一些干部瓜分，如果不及时处置，农民会受损失。

　　为呼应农民对村集体企业改革的诉求，重庆主城区一些近郊村社相继对村集体资产进行量化，将集体资产股权化，使农民变成股东，初步解决了城市化进城中集体资产归属、管理和收益等方面的问题。

　　通过全面清理村集体资产，列出详细资产清单，摸清资产状况，并经村民代表大会认定；对村集体资产进行股份化，确定股权份额，做到股权到人；对集体资产收益分配采取预算制，实现收益到人；对集体资产实行公司化运作，村民通过股东大会对公司进行监督，以确保资产保值增值等步骤，实现了农村集体资产股权量化，农民变成了集体资产股东，转户进城后仍然享受分红收益。

　　重庆九龙坡区西山村村民罗熙告诉记者：“集体资产股份化后，我家每口人都拿到了《集体资产股权证》，有股就能分红，多股就能多分，这就吃上了‘定心丸’。如果我们一家人进了城，改了户籍，股东的身份还是变不了，仍然可以稳定获得村集体经济收益。”(半月谈网/记者 李松)

　　苏州：城乡一体见实效 深化改革求长效

　　成为全国城乡一体化试点并于去年被农业部批准为全国农村改革试验区以来，江苏省苏州市在收入、保障、社会服务和配套设施等方面逐步实现城乡对接，城乡收入差距比缩小至1.94：1，城乡一体化改革发展迈出实质性步伐。当前，苏州正在通过深化改革，着力构建城乡一体化向纵深推进的长效机制。

　　城乡一体化改革迈出实质性步伐

　　2月7日，苏州太仓市农民姚宝林老汉来到当地人社局的服务窗口，缴纳了17518元居民补充养老保险金。根据今年起实施的《太仓市城乡居民社会养老保险办法》，姚老汉今后每月就能领取515元养老金，与城镇居民养老金水平基本持平，比原来的农村养老保险每月能多领310元。

　　今年，苏州正在全面推动城乡居民养老保险并轨，像姚老汉这样享受到并轨后养老保障的农民越来越多。目前，苏州城乡社会保障并轨工作正在陆续展开，苏州的城乡低保去年7月已全面并轨，标准提高到每月500元，农民征地补偿金提高到每月510元。

　　据苏州市委农村办公室主任顾杰介绍，苏州将全面取消依附在户籍上的城乡居民不对等的政治、经济和社会待遇。根据最新公布的计划，到明年底，苏州将基本实现城乡户籍管理登记制度一体化。

　　不止于此，苏州还鼓励农民进城就业、创业、居住，在保障原有经济权益的前提下，推进城镇化和农业现代化。同时，城乡规划分隔的局面也已被打破，工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划逐步实现城乡对接。

　　顾杰说，按照“发展新城市、繁荣新市镇、建设新社区”的思路，以规划为引领，全市形成一个中心城市、五个副中心城市、若干个中心镇(新市镇)的城镇发展格局，全市2.1万个自然村落按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等5种模式规划建设为一批新型社区。在这一过程中，公共服务均等化载体也基本建成，全市已建成超过1000个农村社区服务中心，覆盖率超过98%，服务中心的建设和管理水平也在不断提高。

　　机制创新推动农村经济社会转型升级

　　记者了解到，在推进城乡一体化过程中，苏州突出“三个集中、股份合作、富民强村”等措施，始终以改革创新促进农村资源优化配置，推动农村经济社会全面转型升级。

　　在推进城镇化和农业现代化过程中，苏州注重发展农村新型股份合作经济，推行资源资产化、资产资本化、资本股份化，农民多元化收入结构也初步形成。苏州吴中区木渎镇天平村农民朱海男说，“去年家庭收入细账就包括工资10万元、房租4万多元、村股份合作社分红5万元，其中房租、股红各比前年增加了2万元。”

　　苏州已经走出了一条农民持股(新型股份合作经济组织股权)、有保(社会保障)、换房(宅基地和住房换成城镇住房)进城进镇的新路子，维护和保障了农民在城镇化进程中的经济权益，又探索出经济发达地区农民持续增收的新途径。通过股份制合作，苏州集体经济得以壮大，城乡收入差距进一步缩小。数据显示，苏州农村集体资产突破千亿元，达到1050亿元，同比增长16%；村均集体收入达503万元，增长12%。

　　苏州还积极推进“三集中”即“工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中”。2011年，全市新增土地入股7.74万亩，搬迁进入园区工业企业1813家，新增土地流转面积18万亩，工业企业向园区集中的比例达88%，农民集中居住率达43%，土地规模经营比例达80%。

　　据顾杰介绍，苏州城乡一体化的顺利推进，融资平台建设发挥了核心作用。2011年，苏州各级金融机构共发放城乡一体化项目授信超过325亿元，实际信贷余额126亿元；国险、省险、市险、地险四级农业保险体系有效地化解农业风险，农业保险累计承保风险103亿元，苏州市级农业担保累计担保96亿元，农村小贷公司累计69家，贷款余额280亿元。

　　着力构建城乡一体化发展的长效机制

　　苏州市委书记蒋宏坤指出，苏州市城乡一体化改革发展的成效明显，但仍面临众多挑战，农业基础设施和科技支撑能力还较薄弱，农民持续增收难度不容低估，土地、资金等瓶颈制约不可忽视，破除城乡二元结构需要坚持不懈努力。为此，苏州正着力构建合理、公平、效率、符合科学发展和保障农民利益的体制机制。

　　一是坚持以点带面，全面推进城乡一体化发展。苏州市将总结实施《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》以来各地改革实践的经验做法，充分发挥23个先导区在规划设计、基础建设和机制创新等方面的探索示范作用，加快全面推广，并充分抓住被列为全国农村改革试验区的机遇，加快建立健全由市委、市政府主要领导挂帅、各相关部门协同配合的城乡一体化推进机制，努力形成智力、财力、服务等实质性的支持。

　　二是坚持以项目带动，加快推进“三集中”。在规划引导下，坚持把推进“三集中”作为城乡一体化改革发展的重要内容，继续实施农民安置房建设、农村村庄环境整治、公共服务设施建设等重点项目，计划全年农村工业企业进入工业园的比例达到90%，承包耕地实现规模经营的比例达到85%，农户迁入集中居住区比例达到48%。

　　三是坚持以改革促发展，力求体制机制取得突破。苏州市委农办副主任宁春生告诉记者，根据相关试验方案，苏州将以推动制度创新为中心，推进三方面工作：

　　在土地使用制度改革方面，将创新完善农村土地管理制度，建立城乡同地同价政策制度和农村集体土地产权市场，健全城乡建设用地增减挂钩制度和农村土地确权、颁证、流转制度；

　　在农村户籍制度改革方面，将完善户籍登记管理制度，解决农民身份与享有组织成员权益的保障依据，制定城乡居民统一享有国民待遇的政策制度；

　　在农业支持保护制度改革方面，将建立健全农业投入的保障机制，理顺财政支农管理体制，建立农业生态补偿机制，建立多元的农业投入机制和农业保险担保制度。

　　此外，苏州将全面实施农民收入倍增计划，推进富民强村进程。据顾杰介绍，除了着力构建土地增值收益合理分配机制外，还将强化低收入群体的帮扶措施，配送大棚、合作社股份，建立低收入农户快速增收机制。在壮大集体经济和资产收益分配上，加快“政社分设”改革，逐步建立健全公益性和社会事业建设支出合理承担机制；加快建立股份合作经济增量扩股，让集体经济发展成果更加惠及百姓。(半月谈网/记者 秦华江 陈刚)