国外如何开发落后地

2013-6-17

促进区域协调发展，是许多国家政府治国方略的重要组成部分。像美国、德国、日本、英国、意大利及巴西等国，都曾经在开发落后地区上取得过令世人瞩目的成就，并在发挥政府主导作用、制定针对性政策、调整落后地区产业结构和改善资源配置等方面留下了许多可供借鉴的宝贵经验。

基础设施建设先行，注重中心城市辐射

落后地区经济环境恶劣的一个重要原因在于经济基础薄弱，经济内生性储蓄和投资能力有限，发展资金严重不足。如果没有外部资源的注入，落后地区难以打破低收入—低投资—低效益—更低收入的恶性循环。因此，落后地区要迅速改变自己的经济环境，必须重视基础设施建设投资。基础设施具有公共产品性质，以赢利为目标的私人资金一般不会介入，该领域明显存在市场失灵现象，因而尤其需要发挥政府的主导作用。通常是在落后地区开发的头10—20年，政府从财政收入中拿出一定比例的资金直接投入，将道路、机场、水、电、通讯等基础设施的供给提高到一定水平，目的是栽好梧桐树，引来金凤凰。例如，东西德统一后的十年间，德国政府向东部的财政转移支出达1.2万亿马克，对基础设施改造和建设进行投资补助，为加速西部企业、外资企业进入东部提供了必要环境，有效地遏制了东部地区资本和人才的流失。
落后地区经济的造血功能之所以弱，关键在于缺乏规模经济。在适当的规模条件下，市场经济具有自我发展、自我膨胀的内生性。落后地区要满足经济良性发展所要求的规模经济，最有效的途径是城市化。国外的成功经验表明，建设一批经济综合发展实力和对外经济联系强、经济产出密度高、人口聚居密度大的中心城市，以此作为带动地区经济发展的支撑点，是落后地区实现工业化的前提，也是创造市场需求、产生规模经济的捷径。政府应在新兴城市选址、城市规划、城市产业链构成、农村人口城市化途径等方面发挥主导作用。早在20 世纪60年代，美国就通过立法形式，将其2/3的贫困县划入个经济开发区，要求每一个经济开发区建设几个新兴城市，使之成为具有较高发展水平、能带动整个开发区经济发展的增长中心。美国在落后地区开发中实施中心城市策略，一方面加速了农村人口脱离效率较低的农村经济，剩下的3%的农村人口可以重新整合土地，并在此基础上发展起高度现代化的农村经济；另一方面为新兴城市工业化提供了劳动力和市场需求，推动了这些新兴城市进一步的经济扩张。巴西对中心城市推动区域开发的理解更深刻，采取的措施更大胆。1960年，巴西政府将首都从发达的沿海城市里约热内卢迁至落后的中部高原城市巴西利亚，新首都庞大的基础设施建设及工业建设，对其周边地区产生了极大的经济辐射力，很快在巴西利亚四周建立了汽车、机械制造等重工业基地，成功地将巴西的经济中心从沿海转至中部。

瞄准朝阳产业，借重科技力量

落后地区开发的核心问题是工业化，而工业化模式的选择，特别是主导产业的选择，直接关系到它最终能否与发达地区平衡发展。在发达地区仍然保持发展的情况下，落后地区要赶上发达地区，必须以快于发达地区的增长速度提高收入，必须建立起具有增长能力和盈利能力的产业结构。因此，落后地区工业化模式与主导产业的选择，应该具有后来居上的特征，主导产业应该选择能直接应用最新科学技术，与其自身的优势资源相结合，瞄准高附加值、有良好发展前景的朝阳产业。如果落后地区的工业化只是简单地复制发达地区的产业结构，从发达地区迁入技术过时或处于成熟阶段的企业，落后地区就会永远处于技术、产业落后的境地，很难缩小与发达地区的差距。那种产业梯度推进、技术梯度转移的发展思路，将使落后地区超越发达地区更加困难。美国西部开发之所以成绩骄人，起决定性作用的是选择了信息、电子等高新科技产业作为主导产业。美国对落后的南部“阳光地带”以及西部的开发贯穿了“以军工为主导、军工带民用”的指导思想，将巨额国防资金的1/3投入到南部和西部地区，在那里建立起一系列拥有高端技术的国防工业基地，随即将一些高科技的军工技术转为民用，在西部地区建立起以网络、通讯、电子等高新技术为主导的产业，并围绕这些产业逐步发展相关制造业和服务业。得益于这样一种优越的产业结构，1994年西部加利福尼亚州的国民生产总值跃居全美50个州的首位，为落后地区超越发达地区树立了榜样。
落后地区的工业化是一个漫长的过程，在其逐渐工业化的过程中，不能忽略农村经济建设与农业发展。同工业要瞄准朝阳产业的道理一样，落后地区的农业也要瞄准高附加值的现代农业。因地制宜，用科技的力量提高农业的生产力和经济效益，推动农业现代化，这是落后地区发展农业的必由之路。美国在开发西部时，同样高度重视以发展科技来带动农村经济的发展。美国政府通过法令，以划拨土地和拨款资助的办法，鼓励建立农业和机械技术学院。在联邦政府给各州拨转的1300多万英亩公有土地上，先后建立了69所农业和机械技术学院，将这些院校作为西部农业科技的教育中心和科研中心。依赖农业的机械化、科学化，西部的农村生产力水平大幅度提高，从而最终使美国成为世界上重要的产粮大国。日本政府因地制宜，将奶牛饲养业作为北海道农村经济的主导产业。为了实现奶牛饲养现代化，提高其国际竞争力，日本政府专门制定“奶牛饲养振兴法”，大力整治农业基础设施，营造农用地14970公顷，运用科技提高土地肥力，在日本耕地面积减少的情况下，保持北海道可利用土地面积的持续增加。政府还为农户提供低息贷款，鼓励多种渠道增加对奶牛饲养业的投入，建设现代化的大型畜产基地。到1980年，北海道的农业获得了长足的进步，城乡收入差距大大缩小。

引导民间资金，充分利用外资

工业化过程是资本积累和扩张的过程，落后地区经济发展的成效取决于资本能否持续、大规模地流入。诚然，各国政府在落后地区开发中都增加了财政支出，如意大利政府采购的30%必须用于落后的南方，日本政府对北海道地区的财政补贴比其他地区高15%等，但与落后地区系统性开发所需的巨额资金相比，政府资金几乎是杯水车薪。因此，不少政府的明智之举是将有限的财政资金用在刀刃上，制定各种激励措施，充分发挥政府资金的杠杆作用，以便启动更多的民间资金。美国政府深谙此道，将政府采购(如军事拨款和防务合同支出)融入“看不见的手”中，有计划地在落后地区创造市场需求，使得私人投资拥有稳定的市场和利润，刺激其扩大投资和生产规模，加速落后的南部地区产业结构沿着政府的意图推进，并通过产品订单来引导企业运用新技术，增强企业的市场竞争能力，从而在南部地区建立起以政府采购为基础、私人投资为主导、自身积累为后劲的良好投资格局，使南部地区经济在20世纪70年代获得了迅猛的发展。
一般来说，政府采购是利用市场间接引导民间资金的有效措施，但政府采购需以比较发达的市场经济为前提，且需要较长周期才能达到一定的投资规模。相比之下，税收优惠、投资补贴等政府补贴，则是一种更直接的引导民间资金的措施。只要政府补贴的对象恰当，比例适度，很容易在较短时间内产生良好的资金引导效果。例如，二战后英国政府针对老工业区的结构性衰退和高失业率，指定专门机构负责向被列为“开发区”的老工业区内的企业普遍提供贷款，对新开办企业提供办厂土地、租金减让、减免所得税等补贴与资助，对老工业区制造业企业的投资补贴曾一度高达其投资总额的40%。20世纪50年代，这些补贴措施导致老工业区在吸引投资方面成绩斐然，英国一半以上的新增企业落户于此。令人遗憾的是，英国政府的补贴也产生了一些出乎意料的不良后果：对老工业区资本密集型企业补贴过多，对劳动密集型企业补贴过少，造成该地区失业率居高不下，社会矛盾激化；过高的投资补贴不仅没有调动企业研发和利用新技术的积极性，反而使许多企业产生严重的依赖心理和道德风险，劳动生产率没有得到明显改善，市场竞争能力较弱，一旦离开政府补贴，企业仍然没有生机。如果政府补贴像撒胡椒面一样给予落后地区的所有企业，被引导流入的企业就不能建立优胜劣汰的市场机制，资金的经济效益就会大打折扣。因此，政府补贴必须坚持择优扶持，把补贴与劳动生产率和就业率的提高联系起来，在引导民间资金的同时把好资金质量关。
与引导国内民间资金相比，引导外资流入落后地区具有更大的经济价值。在不增加本国资金总量的情况下，民间资金从发达地区流向落后地区，常常会导致严重的“资金挤出”效应，结果是发达地区投资下降，失业率上升，容易导致地区之间的矛盾。为避免资金挤出对发达地区的伤害，许多国家在开发落后地区时都采取强有力的措施，大规模吸引外资。利用外资开发落后地区不仅受到发展中国家的高度重视，发达国家也不例外。例如，1990年东西德统一后，德国政府为了迅速调整东部地区落后的产业结构，同样运用高利率政策，将欧盟其他国家的资金吸引到德国，然后通过政府的高额补贴大力向投资东部的企业提供贷款、技术、人才方面的支持。20世纪五六十年代，巴西政府运用财政资金为流向中西部落后地区的私人投资提供补助和担保，降低了私人投资的成本和风险，使外资大规模流入中部地区，解决了该地区工业化所需的资金、技术以及管理人才问题。依靠外国的直接投资，巴西在短短20年时间里在落后的中部地区建立了具有国际竞争能力的制造业。必须看到的是，尽管发展中国家也依靠高利率吸引外资，但这并非上策，因为与借外债相比，发展中国家更需要直接投资。直接投资意味着先进技术和管理同步流入。通过税收优惠、信贷及贸易方面的特殊激励，吸引外商到落后地区直接投资，能够更好地改善落后地区的经济环境，使等额资金发挥更大的经济效益。

要有系统规划、长期努力，不能急于求成

开发落后地区，关键在于全面改善落后地区的经济环境，使之达到与发达地区大致相当的水平。经济环境涉及多个要素，交通、通讯等环境的改善所需的时间较短；生态、投资环境的改善需要较长时间；而劳动力素质提高，普遍的技术升级，产业结构的优化调整，则至少需要两代人的努力。因此，落后地区开发是一项高度复杂而艰巨的任务，必须有长期的规划，有打长期攻坚战的心理准备。美国开发西部、日本开发北海道获得成功，都是经过了长期不懈的努力，分阶段、有计划、按步骤地改善经济环境，才最终使这些地区成为各自国内最发达地区之一的。美国西部开发主要依靠市场机制的力量，政府出台政策对开发不同阶段所需资源进行刺激和引导，通过三次大规模集中开发，历时100余年，彻底改善了西部的经济环境，促使美国经济重心逐步西移，东西部经济发展趋于平衡。日本开发北海道的方式则不同，具有很强的政府色彩。日本政府于1952年制定《北海道综合开发计划》，分5个时期进行阶段性开发，对每一期的重点开发目标进行审慎选择。经过50多年计划周密的开发，北海道地区彻底改变了经济环境，其人均收入只略低于东京，实现了经济的现代化。
急于求成、拔苗助长，是发展中国家开发落后地区中的通病。其突出的表现是：不顾自身财力，在落后地区大上项目，期望在短时期内改变产业结构；不顾落后地区自身资源的挖掘和培育，经济发展严重依赖外部资源，一旦外部资源流入中断，很可能因为缺乏经济持续发展的造血机制，陷入经济瘫痪，一蹶不振。20世纪60年代，巴西中西部落后地区各地方政府为吸引投资，在税收减免政策上相互竞争，形成“州际减税大战”，刺激了东部地区及外资企业的大规模迁入，不到十年的时间，就在中西部建立了汽车工业中心、电力中心和化工中心，创造了70年代经济持续高速增长、人均国民收入高居发展中国家前列的“巴西奇迹”。然而，这种不顾自身财力的税收优惠，导致地方税收大量流失，地方财政普遍出现赤字，并最终转嫁给中央政府。巴西联邦政府为了解决巨额财政赤字，被迫在国际上大举借债，成为发展中国家中最大的债务国。受80年代美国里根政府“三高政策”的影响，巴西的外债利息负担暴涨，加上外资为追逐高利而逃向美国，巴西终于在1984年爆发债务危机，当年经济增长率降至－1.5%，并在随后十年中停滞不前，为当初的急于求成付出了惨痛的代价。

[发表/查看评论]

临沂新农村网版权所有网站备案号:京ICP备15026532号-1
热线电话:13355078108；张凯凯华15020317728 (手机)
Email:linhua5188@163.com QQ:1145252165 地址：山东省临沂市商城路一号
版权声明：本网站所刊登的各种新闻、信息和专栏资料，均为“临沂新农村网”(www.xinnong58 .com)版权所有。
本网站尊重并保护知识产权，根据《网络传播权保护条例》，如果您认为我们转载的作品侵犯了您的权利，请在一月内通知我们，我们会及时删除。网站地图