按照国家发改委文件，统筹城乡综合配套改革试验区，旨在遏制中国正在日益扩大的城乡经济社会发展差距，拟在建立城乡统一的行政管理体制、公共服务和社会保障机制、统筹城乡建设及产业发展等方面，探索出一条适合中西部发展的路。换句话说，统筹城乡改革试验区的成败直接牵涉到我国农村的未来，也就是我们能否建成所谓社会主义新农村就要看是项统筹城乡改革能否成功了。在这个问题上，人们看得很明白，那就是这次改革的确是在我国能否最终建成所谓社会主义新农村的最后的尝试了。因为，我们的城乡差别和贫富悬殊等社会问题已经累积并严重到不可能像过去那样允许我们再花上二十年时间去搞是项改革试验而无须为此承担什么改革成本了。现在，无论是对于农民还是对于政府而言，最主要的是要见改革的成效。而要真正见到改革的成效，我们就不能回避以前改革试验中曾不敢触及的那些带有根本性的制度的改革。

　　本文在前文《根本性的制度改革》中以表格方式罗列了上世纪九十年代初陆续开展的五十四项涉及各种涉农制度的改革试验情况。在这些改革试验中最值得我们加以注意的就是那些与现行土地集体所有制度有关的试验区改革，包括当年安徽省临泉县和广东省南海市各自推行的集体土地流转改革和以土地为中心的农村股份合作制改革。但是，人们感到奇怪的是既然这两个以土地使用权做文章的改革实验始终未能开花结果，我们为什么还要在它们尝试过十多年后的2007年再次被引入到重庆等地的所谓统筹城乡改革试验区中进行本质上没有多大区别的试验呢？

　　我们还是看一下这两项改革的一些具体做法吧。1993年，安徽省的临泉县在土地承包制度改革中，采取多种形式试图放活土地使用权。他们的做法倘用一句话来说明，就是允许当时农村存在的几乎所有非农组织和利益集团都有权去租赁农民承包经营着的土地。虽然这些试图放活土地使用权的改革措施绕开了土地所有权制度的改革，但能够让因承包权三十年不变而几乎死掉的集体所有的土地能够流转起来搞农业规模经营，当然是一件让人寄托了很多期望的事情。土地能够规模经营，就有可能实现我们梦寐以求的农业现代化。所以，当时这些做法甚至引起了时任国务院副总理姜春云的关注并给予了肯定，也就不令人奇怪了。为了尽快推进这一改革措施，安徽省政府还专门下文要求各地交流这一土地承包制度改革的成功经验，“推动本地的土地流转，使土地这一基本生产要素尽快活起来。”[1]

　　可是历史的事实是，尽管当时的安徽省政府动用了政权的力量以大力推广临泉的土地流转改革试验的经验，但由于这个改革试验未能充分保障农民的利益，而是试图将农民仅有的土地承包经营权从农民手里剥夺掉，去交给政府、企业和行政村等那些非农的、甚至利益完全与农民相悖的利益集团，这便从根本上违背了我们一切农村改革的出发点——农民的利益，从而遭到了农民的抵制，致使这一花费了众多人力物力和时间的土地流转改革试验的所谓经验即使在其当初发源的安徽省境内也推广不下去了。最终，这项改革无声无息地流产了。

　　广东省南海开展的“以土地为中心的农村股份合作制改革”比安徽省的临泉土地流转改革还要早一年，是1992年开始进行的。南海县将农村股份合作制定义为四种形式：合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制。其中，土地股份制强调建立土地承包权股概念，实现土地三权(当时是指所有权、承包权和经营权)分离，“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。”南海的经验虽然表面上让当地部分农民得到了一些实惠，取得了局部成功，但实际上南海的做法不仅隐含着许多巨大的政治和法律风险，而且由于它的地理经济上的独特性，并没有什么可以在国内甚至广东省内其它地区推广的价值。

　　从安徽省临泉县和广东省南海县这两个将土地制度及其承包经营权作为改革对象的改革试验的内容来看，我们不仅在十五年前就已经发现现行的这个土地集体所有制有很多毛病了，而且还想出了如何在不废止这个根本性制度的前提下，采用将土地所有权和土地使用权分开并保持前者，即土地集体所有制不变而只流转后者的改良办法，以图弥补和减轻这个不合理的制度在长时间里给农民的政治和经济权益以及农业经济和农村社会的发展所带来的深重伤害。而且，这些试图在土地承包经营权上加以改良（请注意，我这里之所以不是用“改革”而是用“改良”一词，是由于这些做法如果严格地说就是属于修修补补式的改良而非破旧立新的改革）的政策措施当时就已经考虑得非常周到和全面了。

　从很多方面看，今年重庆市刚刚推出的、被许多国内媒体和学界人士认为是“中国第二次土地革命”的允许农民拿土地承包经营权参股入社、组建公司等土地流转新政策，虽然比当年的安徽临泉和广东南海似乎在程度上更多地考虑到应该照顾到拥有承包经营权的农民个体的权益，但实际上仍然没有超出这两个县十五年前所尝试过的那些改革试验的政策范围，即仍然在农民的土地使用权而不是土地的所有权上做文章。[2]因此，重庆和成都两市现在推行的土地使用权流转的做法今后能取得怎样的成效也仍然不能不令人感到严重的怀疑。

　　如前所述，我国过去二十年里所进行的那些农村改革试验区改革中有不少并没有给承接和尝试这些改革试验的地区的农村带去多大的变化，也没有给这些改革试验区的农民们走出贫困提供多少帮助。而那些涉及到将土地所有权与土地使用权分开，让农民的土地承包经营权流转起来的改革试验的效果如何更会让人牵挂：在土地集体所有制不变的情况下，仅仅是土地承包经营权制度的改革能行得通吗？也许，有人会对此论断表示怀疑和质询，所以，本文有必要再稍微详细地分析一下上述改革中在土地流转比较有代表性的两个改革试验：一是安徽省临泉的土地流转改革；一是广东省南海市的土地股份制改革。

　　比如，安徽省临泉县1993年受命开展农村土地流转试验区改革时就是一个贫困县，人均收入在全省各县市中位于最后十位。在这项改革据宣传所说取得了很大成绩并为中央领导所肯定并由省政府加以推广后的1997年，该县人均国内生产总值还是排在全省66个县市中的第57位，几乎没有什么变化。而到了2006年，该县人均GDP仅有2800元，在全省排名又降到了倒数第二名。[3] 也就是说，这项按理应该给农民带去巨大好处的土地流转制度改革其实不仅没有让试验区农民得到多少是项改革的推动和策划者们所期盼的那些好处，相反，试验区农民贫困依旧的现状却给我们提供了不少足以引起农村改革决策者警惕的教训。

　　显而易见，临泉县的土地流转制度改革效益之所以不好，其主要原因还是没有将这次改革的重点放到如何改革土地集体所有制以保障农民的土地所有权益上，而是放到了如何更加便利于政府和龙头企业租赁使用农民的土地搞所谓规模经营上。十多年前安徽省政府在其公开发布的文件中说到，“临泉县在土地承包制度改革中，采取多种形式放活土地使用权：一是集团租赁经营，由乡镇府、行政村、自然村和农业技术推广中心等租赁农户土地经营，实现规模效益；二是种植大户租赁经营；三是农业科技干部租赁经营；四是乡镇企业家租赁农户土地进行产、加、销一条龙生产。” [4]并且，安徽省政府还将这些所谓的做法当作土地流转制度改革的经验在全省进行推广。

　　由此可见，临泉县试图搞活土地使用权的做法尽管也提到便于“种植大户租赁经营”，但却将“由乡镇政府、行政村、自然村和农业技术推广中心等租赁农户土地经营，实现规模效益”这一条政策做法放在土地流转去向的第一位。我没有查到这方面的数据，不知道在那次土地流转改革中到底有多少农民的土地被乡镇政府和企业租赁走了，但是由乡镇政府和行政村这类与农业生产无关的行政组织去租赁农民的土地搞经营肯定是完全不对板的政策性错误。无论从理论还是实践上看，允许政府租赁农民土地搞所谓经营，其实就等于是允许政府利用公权力去剥夺农民的土地使用权。

　　其次，临泉县的经验中还有允许“乡镇企业家租赁农户土地进行产、加、销一条龙生产”。这也为所谓龙头企业侵害农民的土地权益大开了政策绿灯，因此是非常危险的。显然，在临泉县的土地流转制度改革中，政府和龙头企业的利益明显是高于农民的土地权益的，而且似乎进行这场土地流转制度的目的并非是为了维护农民的土地权益，而是在维护那些利益与农民利益相悖的集团，即那些政府、龙头企业、行政村、农业科技中心及其干部们等的利益。结果，土地流转制度的改革不仅没有达到这一改革的推动者的“推动本地的土地流转，使土地这一基本生产要素尽快活起来”的目的，反而还给农民带去了更多的贫穷。[5]这种罔顾农民土地权益，一味地追求土地流转和土地规模经营目的的土地承包经营权流转改革试验在现代的民主与法治的社会里如果不归于失败，那才叫奇怪了哩。

　　将农业规模经营和农业现代化作为我国农村改革的目标并没有错，问题是我们通过什么样的改革路径并采用何种政策措施以保障农民权益来达致这个发展目标。这个问题上的分水岭不是别的，正是农民的土地所有权。也就是说，如果我们的土地制度改革不是将落实和返还农民的土地所有权而是将所谓必须维持土地集体所有制之类的意识形态的东西作为改革的出发点，无论你怎么改革，或者无论你企图让什么农民之外的更为强大的利益集团来取代农民开发这个土地，都是一定会归于失败的。

　　对我们而言，临泉县的土地流转制度改革试验区的经验其实是一个非常危险的政策信号，即我们的政府在考虑土地规模经营和农业产业化之类的所谓战略问题时并没有始终将农民的利益放在首要位置上。相反，我们的执政者在意识形态的束缚下仍然可能会像以前搞所谓人民公社化那样很轻易地在这两者之间做出完全不利于后者的保守的选择。这也表明，在农民不拥有土地的所有权而只拥有所谓的土地使用权，也就是土地承包经营权的情况下，其应有的土地权益是不牢靠的，也是很难得到保障的。

　　广东省南海开展的“以土地为中心的农村股份合作制改革”比安徽省的还要早一年，是1992年开始进行的。南海市（2003年被并入佛山市改称为佛山市南海区）的改革主要实行土地股份制。所谓土地股份制是强调建立土地承包权股，实现土地“三权”分离，意图将“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形
式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。” 与此同时，南海还试验在农村全面实行农村股份合作制，除了土地股份制以外，还推行了合作经济股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制等。[6]

　　与安徽临泉意图将土地集中给其它非农集团规模耕作经营不同，南海的做法显然是为了解决1992年所谓“南巡”后珠江三角洲地区迅速发展的引进外资和农村工业化与土地家庭承包制的矛盾。在政府推动的工业化过程中，在习惯于计划管理方式的政府看来，如果土地的使用权仍然分散在农户手中，就必然会制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理。因此，南海的土地制度改革就选择了将土地承包经营权股份化的这种将承包权改变为股权、更便于土地租赁的土地股份制方式。土地股份制的主要经营方式则是由这些所谓股份公司将其所有的土地拿去出租，租赁给来当地投资办厂的外来企业，以获取土地租金。农民们的收益就来自这些收取的租金的按比例的分红