叶青：关于保障农村学生营养的议案

　　这是一项功在当代、利在千秋的民生工程，获得了全国各党派各团体及社会舆论的肯定和支持，迫切需要在政策、机制特别是立法层面尽快加以完善和固化，并在试点成功的基础上逐步普及，适时颁布法律法规，使这项重要的惠民工程真正成为一项从根本上改善国计民生的战略举措。

　　建议尽快出台《农村学生营养保障法》，将中西部贫困地区学生营养供应与保障体系全面纳入到法治轨道，以期早日形成覆盖全国义务教育阶段全部中小学生的真正“普惠”的营养改善制度。在机制、体制、法治层面确保中西部贫困地区学校供餐体系可持续地建立起来，确保中西部贫困地区学生餐食可持续地长久供给。

　　【建议依据】

　　1、目前160多亿元的中央财政拨款解决的只是试点地区的学生午餐有“米”的需求，但是依然难以摆脱“有米无锅”、“有火无炊”的现实窘状。唯有尽快建立完整、清晰、明确的学生供餐法律，出台配套政策和资金，才能将《营养计划》这一善政落到实处。

　　早在2005年，中国青少年发展基金会对全国1万多所希望小学的大规模调研发现，有食堂的仅占50%，且绝大多数只能提供热饭的灶，严格意义上合格的厨房几乎不到5%。

　　许多农村学校，厨房、公共食堂等基础设施非常薄弱，设备陈旧不堪甚至完全没有，即使中央财政按学生人数拨付营养餐费，可实际情况往往是：学校仍然无法为学生供餐，因为学校基本上没有厨房和供餐设备，也承担不起随之而来的水、电、操作人员工资等等。

　　据媒体报道，不少被纳入中央财政“农村学生营养改善计划”试点范围的学校，从学校自身的角度，在“为学生做饭”这件事上较为难，因为财政补贴中没有购买冰箱、炒锅等食堂设备的资金，学校往往要自筹经费解决；也没有聘请食堂工人的经费，只好从全校老师中每天抽出师资力量轮流为全校师生做饭，导致教学工作受到影响；再加上没有水、电经费，学校不得不从行政经费中挤出钱来，因此校方对给学生供餐实在是有心无力。类似现象在贫困地区非常典型。可想而知，倘若不从法律配套政策和专项资金等根本上给予支持和保障，那么我国农村学校供餐体系就很难建立起来。

　　2、中西部贫困地区学生营养严重不良影响到根本消除贫困的国家战略。

　　一直以来，中西部贫困地区学生营养严重不良的严峻形势始终让人忧心忡忡、寝食难安。来自权威专家的分析表明：营养不良导致的智力发展障碍、劳动能力丧失、免疫力下降以及各种疾病，直接经济损失可占发展中国家国民生产总值的3-5%。这是一个触目惊心的数字，映射的是我国贫困地区学生营养严重不良的惨淡现实。行动，刻不容缓。中央政府采取营养干预行动、提升中西部贫困地区学生营养标准，是加速减贫的关键，效益成本比高，是防止贫困代际传递、根本消除贫困的战略举措！2004年“哥本哈根共识”发现，在17项潜在的发展投资中，营养干预是效益最高者之一。而中小学生进入寄宿制学校集体生活，也为实施政府主导型的国民营养干预提供了良好的条件。

　　3、在战略层面全面推行“学生营养改善计划”，在法治层面出台《农村学生营养保障法》，有利于凝聚各方心智、提高国家综合竞争力、全民身体素质和人力资本驱动力。

　　通过全面推行《营养计划》，出台符合我国国情的《农村学生营养保障法》，强制要求学生营养餐食供给的规范化、标准化、普遍化，合理引导地方政府携手各类民间公益慈善组织形成合力，能够为中西部经济社会的持续发展提供优质的人力资源动力，造就中西部以人力资本驱动为特征的幸福未来。

　　4、出台《农村学生营养保障法》是保证《营养计划》全面普惠、落实到位的内在要求，也将弥补我国在学校、特别是农村学校供餐保障体系和义务教育阶段学生营养保障方面的法律空缺。

　　综观国外，有些国家历时25年才得以构建完整的学校供餐保障体系，很多国家将学生营养保障作为一项基本国策，以立法的形式加以保障：早在1932年，美国就立法为学校膳食服务配置厨房设备，1946年又颁布《国家学生午餐法》，此外，还出台了《学校早餐计划》、《儿童保健食品规划》、《儿童夏季食物供应规划》等条例。日本也于1954年颁布了《学校供餐法》及其“施行规则”，将“给食”提到“食育”的高度，立法规定其为义务教育的一个组成部分。通过《学校供餐法》的实施，日本学生的身体素质得到了极大提高。与战前相比，日本学生的平均身高和体重已增加许多，身体耐力也明显提高。印度、芬兰、英国、瑞典、韩国和泰国等国家也先后制定了与学生营养有关的法律、法规和条例，为其改善学生营养状况、保证学生的健康成长起到了至关重要的作用。

　　而在目前，我国在学生营养保障方面仍显滞后。我国过去也曾颁布了有关儿童营养改善的纲要和行动计划，1992年中国政府签署了《世界营养宣言》和《世界营养行动计划》，承诺要尽一切努力在2015年以前消除饥饿和营养不良。在过去10多年，中国发布了改善儿童营养的相关政策，国务院1993年发布《九十年代食物结构改革与发展纲要》，提出在中、小学生中实施营养午餐和学生饮用奶计划的建议。配合这个纲要，国务院同年底颁布了《中国儿童营养改善行动计划（1996-2000年）》，提倡有计划、有步骤地普及学生营养午餐，改善学龄儿童的营养状况。2001年国务院发布《中国食物与营养发展纲要（2001－2010 年）》，将西部贫困农村地区作为重点地区，儿童青少年群体、妇婴群体、老年人群体设定为重点人群。《纲要》建议：组织实施少年儿童营养改善的国家计划，建立贫困地区少年儿童营养保障制度……这些国家计划的实施使我国儿童生存、保护和发展取得了历史性的进步。但由于上述计划主要起到指导作用，并没有转变为政策和法规，设定目标过于广泛，责任主体不明确，缺乏有力的执行主体，缺乏国家的资金投入和财政预算，政策没有转变成有力的计划和行动，因而没有取得儿童营养改善的持续效果。如果营养不良和贫困代代相传、恶性循环，其最终的结果是损害中国社会经济的和谐发展。

　　【建议方案】

　　1、尽快立法保障我国农村9年义务教育阶段7000万农村学生的营养供给，明确政府的责任主体，通过法律、法规督导执行农村学生营养改善，并纳入国家发展战略之一，早日形成覆盖全国义务教育阶段全部中小学生、甚至学龄前儿童一日三餐的“普惠”制度。

　　建议国家财政在为中西部贫困地区学生提供“营养午餐”的基础上，增设“营养早餐”、“营养晚餐”。因为，“不吃早餐”几乎成了贫困地区农村学校约定俗成的惯例，而早餐对人体一天的精力和体能的作用更加关键！同时，留守儿童中大量的五六岁学龄前儿童也被父母在外出务工之前送到了学校“托儿”，但由于他们不在《学生营养改善计划》的补贴范围内，因此没有免费的午餐。农村学校往往会从学龄儿童的营养餐中匀出一部分给学前班的孩子吃饭，这又导致了学龄儿童的餐标实际上达不到每人3元。

　　如能将“学生营养改善计划”尽快完善并出台《农村学生营养保障法》，不仅覆盖试点地区2600万学生、也覆盖全国农村7000万学生；不仅提供午餐、也提供早餐（和晚餐）；不仅惠及学龄儿童、也照顾到学龄前留守儿童，必将有力改善我们下一代的营养状况和健康水平。

　　2、尽快出台相关法律法规细则、配套政策、保障措施，以确保学生营养改善真正落实。

　　没有基本的食堂设备，中央财政拨付的3元钱很难达成实际效果。建议尽快出台相关的法规细则，对学校公共食堂和厨房基础设施、餐厨设备的标准化配套、水、电改造和厨房操作人员管理、卫生培训、食品安全、规范化操作等，制订明确规则、统一指导和干预，使之标准化、模式化，以便在全国复制推广。

　　一个值得关注的案例是在广西马山县，地方政府和多家公益机构，包括中国青少年发展基金会“九阳希望厨房基金”和中国社会福利基金会“免费午餐基金”等走出了一条多方合力，共同改善学生营养之路：由地方政府出资改造学校厨房基建、水电配套等基本的硬件设施，九阳公司援助一整套厨房设备，中央财政试点为每个孩子每天补助3元营养餐费，免费午餐基金再补充1元，学生家长出大米、柴火，学校老师或学生家长轮值担任厨房工人……由此，政府、基金会、企业、个人、家庭等多方合力，在马山县的23所中心学校试点，成效初显，媒体称之为“马山模式”。

　　作为我国中西部贫困地区学生供餐保障体系的有益而必要的补充，建议各级政府可以吸收民间好的探索和经验，为民间公益慈善组织解决中西部贫困地区学生营养以及各类民生问题敞开大门，从而形成鲜明而积极的导向。

　　3、出台学生膳食指导标准，按照青少年成长所需的每日营养指标来制订学生营养标准。

　　如每天应摄入多少蛋白质、热量、维生素等，根据地区差异制订不同的营养菜谱。用更为科学合理的营养指标，替代原有的每人每天3元、或是“两免一补”政策中的经济指标。

　　4、在义务教育阶段增加卫生和营养观念的推广普及、教育制度中设置学校营养膳食师，就地取材搭配学生营养餐食，实施常规化、针对性的营养指导，从小养成健康的生活方式。

　　教育行政部门应将学生营养教育和营养改善工作纳入学校和教师的绩效评估制度当中。将农村学生营养监测和体质及健康水平的跟踪研究常规化、制度化。

　　此外，《农村学生营养保障法》立法进程的推进，可在全面实践、总结经验的基础上，激活各类社会团体、NGO组织、商业公司整合介入，探索资金透明、高效落实的解决办法，将其中确实有效的公益项目纳入政府采购的公共产品，由政府向公益组织购买专业服务，形成政府主导、多方合力、共同推动解决的制度。

　　直面中西部贫困地区学生营养严重不良的现实，我们更应荟萃政府的力量、民间的爱心、企业的责任、法制的保障、学校的执行，为我们的下一代打造健康的体魄和美好未来。