土地管理制度的改革历来备受关注，当前众多社会热点问题都与此密切相关。但近年来，在此方面少有真正具有改革意义的重大举措出台。6月24日，“全国土地日”到来的前一天，国土资源部召开“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”，今年新上任的国土资源部部长姜大明第一次较全面地阐述了他对土地管理制度改革的思路。据介绍，国土资源部内的土地制度改革研究小组，已初步形成关于改革完善土地管理制度、促进城镇化健康发展的7个方面27条改革政策建议。

由于目前27条建议的具体内容无从得知，很难对改革措施的可行性与效果做分析。要做判断，还得回到部长提出的改革思路上来。他提出，推进土地管理制度的改革完善，释放改革“红利”，促进土地高效配置和节约集约利用。对这样的改革目标，不会有人表示异议。但土地利用效率的提高不会自动实现，实现此目标的路径才是真正值得关心的。

姜部长认为，由土地用途管制、土地征收、土地有偿使用三个核心制度构成的现行土地管理制度框架体系，与中国的基本国情、经济社会发展阶段是基本适应的。然而，我国有号称全世界最严格的土地管理制度和耕地保护制度，伴随着这些制度的实施，却出现了大规模土地违法现象，也有普遍而触目惊心的土地滥用、闲置与低效利用的情况。

在本次座谈会上，姜部长表示“采取以土地征收为主体的建设用地取得制度，为我国工业化、城镇化的健康发展提供了空间保障；推进以土地市场化配置为基础的土地有偿使用制度，显化、提升了土地资产资本价值，为我国工业化城镇化发展注入了强大动力”，并得出“没有土地管理制度的服务和支撑，工业化、城镇化的快速发展是不可想象的”的结论。

需要提醒的是，下一步继续推进城镇化建设，是否还要靠征地得到低成本土地来实现“健康发展”，靠垄断供应下的土地市场卖地收益注入“强大动力”？倘若果真如此，即使再高举“最严格”的大旗，也不过是在低效利用土地的道路上一路狂奔。

土地高效配置，可包含两层含义：第一是土地配置过程的高效，即很迅速地供应土地；第二是土地配置结果的高效，即得到土地的是最能集约节约使用土地的人。但前者并非后者的充分条件，供地高效不代表会带来利用的高效。不过，地方政府普遍看重的是前者，并假设后者也自然实现。现实中，政府征地确实保证了各种重大工程拿地的速度，但土地利用效率的问题却由此引发。

现在就来讲讲城镇土地利用效率低下的情况，是如何因政府征地并垄断供地造成的。除货币过剩引起房价持续上涨进而导致开发商囤地的少量情形外，土地低效使用的情形主要有两种：一是大量工业用地低效浪费，国土部的数据显示，我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平，全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上；二是公共基础设施用地浪费，各种形象工程用地巨大，宽马路、大广场比比皆是。

工业用地的低效，恰恰就是地方政府垄断土地供应造成的恶果。地方政府以低地价招商引资时往往会称，是要发展产业、解决就业、创造GDP和财政收入而不得已为之。在政绩鼓励下，各地开始比谁的地价低。即使在实施工业用地最低价后，地方政府仍通过各类隐性补贴方式压低地价，恶性竞争以抢夺投资者。但任何低于成本和市场价格的资源供应，必然带来不合理的需求放大和利用效率低下。究其原因，就在于政府不在意土地带来的直接回报，而把土地作为吸引投资的工具。最终得意的是真真假假的企业投资者，因为若能低价获得大面积土地，未来则会有各种方式赚取差价，故也要以投资为诱饵，要地方政府供应更多土地。每年新增建设用地里大约有40%的土地用于工业，就是这种政府与企业相互诱惑、各取所需的表现，其用地效率可想而知。

至于各种作为政绩工程的公共基础设施的建设，只须地方政府主要官员决定，政府投资，政府征地。形象上要做好，自然用地规模不能小，是否实用则另当别论。

可见，土地资源的浪费，更多是地方政府追求政绩所致，不管是招商引资的政绩，还是各类形象工程的政绩。而地方政府恰恰又掌握征地和供地的权力。国土资源部并非不知道这类情况，对此也出台过很多政策，如工业用地要通过招拍挂方式供应，要实现工业用地最低价，要严格遵守工业项目建设用地控制指标，对宽马路大广场也要严禁。可是这种通过外在约束来限制地方政府的方式，收效甚微。

改革思路并不复杂，让用地者自觉产生用好土地的动力，就是最佳的改革办法。说到底，就是让工业用地按市场价格供应，而不是以政府压低的价格供应。这样，用地者的土地成本大增，就会综合考虑投资预算与未来企业利润问题，自然会减少用地规模，甚至会通过优化流程、综合利用来提高用地效率。这时，成本就内化为其高效利用土地的内在动力。但如果不改变地方政府可低价拿地、垄断供地，且需要去和其他地方比拼业绩等情况，市场价格是无法形成的。要打破这种格局，只有改变当前的征地方式。如果由规划圈内的农民、集体组织或原城市土地使用者来供应土地，则他们只能追求土地收益，而不考虑土地招商带来的好处。这样才能在市场上形成由多元化的供应主体组成的工业用地市场，才能体现出市场价格，倒逼用地者的效率。

当然，上述手段在工业用地方面可行，在公共基础设施方面，还需要监督。但现在这种从上往下发文件的监督并不太管用，可借鉴国外通过财政硬约束、公共参与等方式，约束政府随意扩大用地规模的做法。

应该说，要改变我国当前用地效率差的难题，关键在于改变地方政府出于追求自身利益，利用过大的征地权和供地权来扭曲土地配置的现行做法。节约集约用地的目标既定，在改革的岔路口，需要考虑的是方向的选择。如果仍把当前政府征地与卖地的管理方式当做不可改变的，只怕更多条改革措施也难以达成节约集约用地的目标。

（作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士）