内容提要：本文从政府公共管理与公共政策活动的效果与效率的要求出发，以依法行政与律师制度的发展为背景，以律师在参政议政的模式为切入点，借鉴西方国家依法行政中律师参与模式的状况、作用，疏理和分析我国依法行政中的律师参与模式的演进过程，并结合实践对其内容加以剖析，进而对我国律师在参与政府公共管理与公共政策的作用发挥的认识和制度基础进行探讨，以促进我国律师制度的发展，推进依法行政的顺利进行，加快公共管理与公共政策法治化的进程。关键词：依法行政，律师，参政议政，政策，基础制度 引言：律师社会角色及参政议政的可能在西方法治社会中，律师一直是整个社会非常宝贵的政治人力资源，律师在充当政府决策参谋方面非常活跃。仅以美国为例，在美国联邦政府和各州政府中都聘请大批律师担任法律顾问：美国平均每10名律师中就有1名服务于政府。另外，美国律师还是法律起草委员会的重要成员，占美国立法机构中全部职位的四分之一。在著名的反微软垄断案、李文和泄密案、ＮＭＤ系统、阿富汗战俘等问题中，政府律师都在扮演着重要角色。美国的参议院中律师占了三分之二；众议院中律师占了二分之一；美国前43位总统中有23位曾经从事律师职业。在我国香港特别行政区，也有约４５０名政府律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门。 建设社会主义法治国家，必然要求实行依法行政。依法行政是指行政机关依据法律取得并行使行政权力、管理公共事务，行政相对人如认为行政机关侵害其合法权益，有权通过法律途径请求纠正行政机关的错误行为，获得法律救济，并要求行政机关承担责任，以保障行政相对人的权利；同时，还要强化政府职能部门的执法力度，确保政策的统一实施。随着政府依法行政力度不断加大，政府作为民事主体参与经济活动也不断增多，这就导致了一大批具体法律事务的产生。如，在依法行政领域，随着公民与法人的法制观念和法律意识不断增强，对政府的具体行政行为不服，从而引发行政诉讼，政府需要有律师代表出庭参与诉讼；在政府大力运用公共财政政策进行投资、采购等活动时，需要专业法律人士参与在投资、采购领域合同的谈判、起草、审查等非诉讼事务以维护政府的合法权益；一旦因故引起诉讼或者仲裁，政府也需要有专业的法律人士来有效解决纠纷。故此，政府在从事公共管理与公共政策活动中，在议案的提出、大政方针的讨论出台、政策的制定及立法等国家事务均需要法律层面的技术支持和保障。律师是以研究运用法律、预防或解决各种权益纷争的职业团队。如何把律师的职业团体更好的提高行政的力度和效率方面发挥作用，以及借助律师的行业管理培养依法行政所需人才等着眼点应当是律师参与行政制度的研究基础。目前，我国律师制度的改革及律师为政府提供法律服务主要有以下法律制度：１９８９年底，司法部根据《中华人民共和国律师暂行条例》制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，规定律师可以担任政府法律顾问，受政府委托可以办理的法律事务包括代理政府参加诉讼、协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书等。１９９３年国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点，而且在北京、上海、广州、深圳等地已经进行了有益的尝试，取得了较好的效果。 2002年10月22日司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》（司发通〔2002〕80号），旨在“推进依法治国，实施依法行政，进一步完善我国律师结构的需要”。并要求各地积极开展公职律师、公司律师的试点，探索建立有中国特色的公职律师、公司律师制度。 一、 律师参政议政的当前表现方式及其他从2003年开始，各类媒体上频频出现诸如《雇律师帮政府打官司，深圳开全国先河》，《合肥：市政府首次聘请7人作为政府法律顾问》，《重庆市人民政府出台关于加强与市政府法律顾问和参事工作联系的通知》，《福建省今天正式成立省人民政府法律顾问团》，《深圳市人民政府出台法律顾问工作规则》，《周村区政府律师办公室成立大会暨揭牌仪式在政务中心举行》等新闻报道，政府法律顾问，政府律师等两个词组一时间吸引了公众眼球的高度关注。经过近五年来的摸索与探讨，公众及舆论界对律师参政议政当前比较认同的主要有以下四种方式：一是律师受聘担任党委、政府、人大、政协各部门的法律顾问；二是律师受聘担任政府各部门、司法机关的监督员、联络员等；三是律师为党和国家机关依法行政提供法律建议、参与立法及涉法信访工作；四是律师被选举为各级人大代表、政协委员直接参政。 笔者认为，如果严格从律师行业的界定及参政议政的本身含义来看，上述四种方式中的第三、四种方式可以称之为律师参政议政，第一、二种方式只能称为律师参与了行政行为，而不是“参政议政”。律师做为专业的法律工作者担任党委、政府、人大、政协各部门的法律顾问，与担任各种商业公司和项目的法律顾问相比，除了服务对象的不同，工作内容和方式实质上并没有区别。如果以服务对象是党委、政府、人大、政协各部门就认定律师的行为是参政议政，广而言之，律师所有工作都在政府部门的管理之下，也均与政府有关，那么也均属于参政议政吗？！日前，我在一政府部门开办的律师网站上浏览到题为《律师参政议政新途径--律师旁听人代会的法律思考》的文章，不仅哑然失笑：该文作者要么没有区别“参与了行政行为”与“参政议政”的不同内涵，要么就是一个阿Q式秘密窃喜的自认“革命者”。同样，律师担任政府各部门、司法机关的监督员、联络员，事实上也与律师的职业和身份无关，犹如一个人民教师一样，做为合法公民就可能成为监督员、联络员的候选人。政府行政的内容是对公共管理与公共政策活动总括，律师做为法律中介服务的提供者（对目前立法对律师社会的角色，笔者随后做更详尽的分析）有幸成为其法律顾问、监督员、联络员等，其建议或态度是多倾向于法律方面的技术建议，对决策者也仅仅是知识面的扩充，并没有起到“参政议政”的作用。据统计，从1988年全国人大代表中首次出现了律师的身影；2003年十届全国人大2985名代表,仅有8位律师,居然还被媒体称为“历史性突破”。我国现有执业律师15万名许，大约有1000位律师成为全国或各省、市、县级人大代表，政协委员，在十届全国人大、十届全国政协中各有8位代表与5位委员（其中伍增荣律师是连续三届当选为全国人大代表，在本届全国人大常委159名常委中，她还成了唯一以律师身份当选为常委的人大代表）。可见，能够真正意义上参政议政的律师，在律师团队中属凤毛麟角。 二、律师，社会角色中的“四不像” 法律是意识形态中的上层建筑，源于政治并服务于政治，与政治有着天然的纽带关系。目前，我国律师的社会角色只是市场需求角色，而没有政治角色。我国从1979年以来恢复律师制度，经历了国家干部、事业编制及全面与编制脱钩等大的转型和变革。1996年颁布的《律师法》对律师的性质正式作了明确的规定：律师是依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。1997年在党的十五大报告中将律师事务所定位为“社会中介组织”，律师被国家定位为提供社会中介服务的法律工作者，区别于一般社会中介组织的是律师事务所并不受工商部门的统一管理。将律师定位为社会法律工作者或者社会中介组织的成员，是对律师社会属性的确认，关于律师的社会角色定位，《律师法》并没有规定。 2001年6月，九届全国人大常委会第２２次会议通过《法官法》、《检察官法》修正案，规定“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施”，标志着国家统一司法考试制度正式确立。当前，能把律师、法官、检察官三种职业联系在一起的,是全国统一的司法资格考试。据此，有人统称律师、法官、检察官为“法律人”，可法官、检察官的团体为了区别于律师，又产生了“司法人”的新称呼。根据我国的国情和法制环境，学法律专业的学生，大凡在选择专业的开始，就形成了一种定势思维：学法律毕业一定要通过国家统一司法考试，择业时寻找进入法官、检察官行列的机会，什么都做不成了，就只好做律师了。初入律师行业的年轻人，在经历统一司法考试的严格洗礼后才发现自己脚下的路更漫长：进入一个优秀的律师事务所不容易，进入后能否给一个资深律师学习更不容易，而且大多没有基本经济收入、生活难以为继的情况发下要全额承担社会统筹的缴纳――严格的执业注册强制事实上把压力无情地转嫁给了这些无助的年轻律师。日前，河南省劳动和社会保障厅公布了新调整后的最低工资标准，就有年轻律师相互取笑：律师才是最需要劳动和社会保障的团体啊！律师、尤其是年轻律师的尴尬，正是律师制度建设和在社会分工定位的尴尬。与自由职业者的身份相应的组织管理结构无法提供支持律师“参政议政”制度基础。据了解，目前能够真正“参政议政”的律师中，大部分有前期曾经行政部门任职工作的背景或具有民主党派、少数民族的特别身份。 三、为何要律师参政议政？律师首先是普通的公民，因其知识结构、工作性质产生了区别于其他公民的特殊性。律师参与政府公共管理与公共政策活动应当是历史发展的必然和社会制度完善、法治制度实现的必须。 1、从历史及社会意识形态发展规律来看，社会经济的发展要求律师参政议政。 　　律师的团队是应社会的经济市场化和政治民主化的程度发展而产生；相反，在经济封闭、专制集权的国家中，律师的社会作用的范围都要小得多。律师职业伴随着发达的商品经济和开明的民主政治最先发祥于古罗马共和国，复兴于13世纪的英国，主要取决于发达的商品经济和相对开明的民主政治。因此，律师制度的命运是与商品经济发展和民主政治化程度息息相关的。温家宝同志在２００３年３月２１日主持召开的新一届国务院第一次全体会议谈到：在政府工作中，必须切实做到依法行政，这是贯彻依法治国基本方略的重要内容和必然要求，是政府正确行使行政权力的基本准则，而依法行政的核心是规范行政权力。无论依法行政还是依法治国，前提只有有法可依和有法必依，有了法制，律师的社会角色才应运而生。在政府进行公共管理与公共政策活动中，如果没有律师或熟悉法律实务的人员参与，依法行政和依法治国只能停留在口头上。在我国依法治国的要求下，律师在参政议政中的角色会不断得到强化而不能被弱化。 　　2、从律师的知识结构和职业特点来看，律师具备参政议政的知识基础。 　　律师业务要被社会认可，首先要精通法律和熟知对法律运用的技巧。法律与制度同时又是政治融的一部分。律师受过专业的法律培训和考核，法律知识运用娴熟，对国家机关行政的程序和行为后果都有深入的了解。律师制度从根本上说是国家的上层建筑，是国家政治结构中不可或缺的重要组成部分，律师队伍应当是国家政治领域中一支重要的力量。律师崇尚民主法治的天然本性，律师尊崇法律、熟知法律的基本素质，律师对民主政治具有的与生俱来的亲和力，律师对社会关系稳定、有序追求的自觉性，都决定了律师在推动制度创新、依法治国的政治领域中能够大有作为。这正是在法治国家中重要的政治人物、领导人物大多有律师执业经历的缘由之所在。 　　3、从社会角度看，律师参政议政具有良好的群众基础。 　　律师的职业特殊性，使其能够广泛、深入地接触社会各阶层，倾听各个社会群体的呼声，体察人民的各种意愿，也最能了解现有立法的缺陷和不足。人民群众普遍对律师抱有公正、正义的期望，期待借助律师的知识和能力抗衡公权力。律师做为职业法律人，是联系国家法律与现实社会的桥梁，是当事人个人诉求与国家法律的对接点，是国家法律的宣传者和实践者。所以，律师参政议政具有近水楼台的专业优势和得天独厚的职业优势。由于律师的接触对象涉及社会的各个阶层，律师对社会矛盾有着深刻而广泛的了解。他们在工作中直接接触司法部门和行政执法部门，可以充分发挥对司法权和行政权的监督职能。　　4、律师是推进民主法治进程的重要力量。民主法治建设需要广大公民积极有效的参与，党中央也曾明文表示要“扩大公民有序的政治参与”。但是,在十三亿多人口的泱泱大国,利益分化,矛盾层出。因不能直接参政议政,人们往往希望寄托于人大代表与政协委员,但由于现在这种参政议政制度及代表和委员们本身的各种局限,使很多矛盾无法有效解决,利益诉求得不到满足。在这种情况下,一些利益得不到保障的群众除了和平上访,就是群体闹事。这种情形有愈演愈烈之势,已影响到社会的和谐稳定,也无益于民主法治的健康发展。而广大熟知法律政策的律师们一方面了解社情民意且不为个体或全体利益所左右；另一方面具有与各个阶层沟通的素质且具备解决问题的能力。让具有政治热情的律师参政议政,将是推进民主法治进程的有效途径。　　1776年，在美国《独立宣言》上签字的56名会议代表中有25位是律师。在西方发达国家，律师的参政议政已成为固有的传统，甚至世界上有很多现在或曾经的国家元首、政府首脑是律师出身，这也是不争的事实。国外律师参政议政比率高得惊人，在美国，律师出身的参议员竟高达60％，美国历任总统曾担任过律师职务的占一半以上。当然，美国是一个典型，但并非是一个特例。 英国、德国、俄罗斯、阿根廷皆是如此。律师执业工作具备政治家的基本功，所以律师充分参与政府进行公共管理与公共政策活动可有效提高行政效率和维护政府的形象。 四、律师参政议政的合理方式 1、进入各级人大、政协，直接参政议政。 目前，律师尚不能作为一个独立的职业界别来推举人大代表、政协委员，这对律师参政、议政形成了一定的障碍。故此，各级人大、政协代表的公开推荐、选举制度是律师参政议政首要解决的制度基础。反映民情、提出议案、参与立法、监督行政，各级人大和政协是律师施展政治才能的前沿阵地，律师应当在合法制度下逐渐成长为人大、政协中不可忽视的一支懂法用法的民间政治力量，见证了中国政治文明的进步。　　2、党委、人大、政府、政协各部门公开向律师队伍选拔公职律师，为国家机关各部门行为有效提供法律建议。 　　《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》（司发通〔2002〕80号）中并没有给公职律师界定一个明确的概念，但在公职律师的任职条件限制在“具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或作为经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员。” 的范围之内。该意见规定，公职律师的职责范围包括：为本级政府或本部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；按照政府或本部门的要求，参与本级政府或本部门规范性文件的起草、审议和修改工作；受本级政府或本部门委托调查和处理与本级政府或本部门相关的法律事务；代理本级政府或本部门参加诉讼、仲裁活动；接受法律援助机关的委托办理法律援助案件等。建立合理的公职律师选拔制度和管理制度，使在社会中接受锤炼的职业律师与政府公务人员有一个合理流动渠道的制度，这样既有利于行政廉政建设，又为有政治报复的优秀律师有更广阔的发展空间和施展才能的舞台。　　3、参与立法工作。 继重庆索通律师事务所2001年以律师身份起草了《重庆市物业管理条例草案》后，我国各地均有政府部门委托专业的律师事务所起草相关的法规。事实上，这只能是律师事务所在业务范围中的一种拓展，只是以专业知识对法规、规章草案提供专业意见，笔者认为并非是严格意义上的参政议政。律师参与立法，首先是人大律师代表等制度得到保障以后，立法工作即可有意识向律师代表及有关熟悉法律实务的专业人士倾斜，同时组建高标准的法律专业委员会，做为相对固定的立法队伍。政府各部门也可以同样的制度来完善，增加律师参与的程度和力度，律师参与的踊跃性会远远高于目前各地律协组织的法律专业委员会。 4、参与信访工作，运用法律知识协调、化解矛盾、纠纷。 　　目前，很多信访案件实质上都是民事纠纷、行政纠纷，在特定的社会发展阶段，如果处理不好这些矛盾、纠纷将会严重影响社会稳定。让一部分年轻律师，以适当的方式和制度参与到信访工作中去，既可以帮助群众分析矛盾纠纷背后的法律关系，为他们指明正确的法律维权途径，同时又使年轻律师更加体察民情，为今后的执业奠定基础。 　　5、改变身份角色，进入司法、行政机关。 　　当前，有一部分法官、检察官因故辞职做律师，律师业务做的也是非常优秀。但对资深律师转换身份做法官、检察官，目前我国尚未有合理的流通制度。自国家实行统一司法考试以来，就为法律职业共同体的建立和律师与法官、检察官的职业互动机制的确立奠定了条件。法律职业愈加合理完善，法律职业共同体愈加健全，逐步形成一整套独特的法律职业标志、法律职业意识、法律职业语言、法律职业知识、法律职业伦理、法律职业思维方式、法律职业共同的发展背景、法律职业的行业组织以及法律职业在社会中形成独立的阶层。而目前法院、检察院面对律师有可能参加的选拔考试，局限于有司法资格的年轻律师的范围之内。律师应成为法官、检察官的摇篮，尤其是资深的专业律师。实现律师与法官、检察官的职业互动过程，实际上是对国家司法机关执法的监督和制约过程，可有效地消除司法腐败、司法监督和庭审制度的改革。行政机关干部的选拔，因其行政级别的要求往往把自由职业的律师挡在了大门之外，故我国也不可能出现曾经有律师经历的高级别的行政长官。我们可以先尝试对公职律师制度的完善，然后再从公职律师队伍中选拔，这样对从政的律师就有了更严格的选拔，也会选拔出更优秀的人才。 五、结语：有了合理的渠道方能开源节流笔者无意在本文中为律师争取更多的行政权力，但律师需要的是平等的机会，如果没有可以保障平等机会的制度，那么所谓的“参政议政”也没有依附的基础。律师队伍的成长，历经了特殊历史阶段的锤炼，一个优秀的律师产生，更是坚强意志和顽强生命力的体现。社会公共事业的管理，需要一批有政治热情的贤能之士的广泛参与。如果没有合理的渠道，就会失去招贤纳士的很多机会，剥夺了一个团体的平等权利。并非每一个律师都有“参政议政”的愿望，但为律师提供合理的“参政议政”的平等机会，是政治的需求，更是民心所向。