村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村民依法民主选举村委会成员是人民当家作主的重要体现和具体实践。《山西省村民委员会选举办法》是规范山西省村民委员会换届选举的地方性法规,立法宗旨就是保障村民的民主选举权利得到直接、平等的实现,基层民主制度得到完善。
立法背景:完善村民自治制度
村委会换届选举是农村的一件大事,是村民自治的重要内容。村委会换届选举涉及面广、参与人数多、社会关注度高,需要有符合山西省情的、可操作性强的选举办法作为法律依据。随着农村基层民主政治建设的推进和村民民主意识的不断增强,在村委会换届选举中,出现了许多新问题需要及时解决,而解决问题最有效的办法就是通过地方立法对村委会选举制度规范完善。
村委会法律地位确立以来,国家、山西省对村委会有关法律问题进行了规范。近年来,农村社会结构快速变动,利益格局发生变化,农村各项改革不断深化,社会管理得到加强和创新,根据实践发展和经验的总结,2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议修订了村民委员会组织法,修订幅度大、内容多,涉及村委会成员的组成、候选人资格、罢免程序等多个方面。山西省的《选举办法》应当与村委会组织法保持一致。
村委会换届选举是村民参与最直接、最广泛、最生动的民主实践活动。这种制度化的群众路线,需要根据山西省换届选举实际情况,作出具体化的、科学的、符合山西省实际的规定。山西省119个县(市、区),居住在乡村的人口2113.45万人,占总人口的65.09%。村民自治制度经过了20多年的实践,村委会换届选举进行了九次,一些成功经验和做法,需要规范化、制度化。
立法实践:科学立法民主立法
《选举办法》于2005年7月29日经山西省十届人大常委会第十九次会议通过。2011年7月28日经山西省十一届人大常委会第二十四次会议决定修改。修改后的《选举办法》操作性强、程序严谨,有很多创新,从制度上、根本上保障村民直接行使民主权利,如选民登记、介绍履行职责设想、“一次直选法”等,经过山西省七、八、九届村委会换届选举实践检验,充分体现了民主性和科学性。
《选举办法》从成立村民选举委员会、选民登记、确定候选人或不确定候选人,到直接、无记名、秘密投票、秘密计票、两个过半数当选、当场公布选举结果等选举程序,再到罢免、辞职、职务终止和补选、违法处理都作了细化规定,通过地方立法,把法律赋予村民选举村委会成员的权利具体化,规范村民以主人翁的身份,按照自己的意愿,选举出自己信任的村委会成员,使村民民主选举权利得到真正充分地行使。
《选举办法》制定、修改期间,组织村民召开座谈会,征求了村民的意见。征求了11个设区的市政府和省政协、省纪检委、省委组织部、省信访局、省妇联等相关单位的意见；征求了有关专家的意见。村民、有关部门、专家所提意见得到了很好地采纳、吸收。
《选举办法》的科学性体现在从山西省换届选举实际出发,科学、合理地规范各种法律关系上。村民直接选举村委会是我国基层民主建设的进步,也是中国的特色,选举办法具体化、有可操作性很关键。《选举办法》规定,村委会由主任、副主任和委员三人至七人单数组成,成员数额由村民会议或者村民代表会议根据本村的实际情况决定。村民代表的推选,可以在村民选举委员会推选产生后进行,也可以在新一届村委会选举产生后十日内进行,具体推选时间由村民会议或者上一届村民代表会议决定。村委会选举,可以确定候选人,也可以不确定候选人。村委会选举的方式,由村民会议或者村民代表会议决定。这些都是从山西省换届选举实际出发,保障村民的民主选举权利的具体规定。
实施效果:村民民主意识增强
《选举办法》为村委会换届选举奠定了坚实的法律基础,为广大村民所熟悉、遵守、掌握。
一是村民主人翁和民主意识增强,村民参选率逐届提高。七届参选率88%；八届参选率90.7%；九届参选率91.3%。九届7532个村确定候选人选举,占应换届村的26.7%；20658个村不确定候选人选举,占应换届村的73.3%,不确定候选人选举方式,拓展了民主参与,节约了换届选举成本。
二是基层民主政治建设水平提高。大学生村官进村委会,优化了村委会结构,增强了村委会活力。八届大学生村官18359人,3930人进村委会(其中主任57人,副主任1210人,委员1381人)；九届大学生村官19189人,8767人进村委会(其中主任566人,副主任2582人,委员6619人)。
三是妇女进村委会比例大幅提高。每村至少一名妇女委员成为山西省九届村委会换届选举的一大亮点。七届5228名女性进入村委会(其中主任231人)；八届7386人进入村委会；九届29166人进入村委会。全国妇联、联合国妇女署确定山西省为“中国妇女参政”项目省份之一。
四是村民法律意识增强。每三年一次村民直接选举村委会的过程是村民学习法律、法规和政策的过程,也是直接行使民主选举权利的过程。村民对换届选举法律、法规学得细,对选举程序抠得严,只要发现有与法律、法规规定不一致的情形,就要问个明白,促进了村民法律意识的增强和选举的规范公正。
(作者单位:山西省政府法制办公室)
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